以城市群為主體形態(tài) 推進(jìn)城市化健康發(fā)展

最近，由國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司和日本日中產(chǎn)學(xué)官交流機(jī)構(gòu)共同舉辦的第二次中國(guó)城市群發(fā)展研討會(huì)在京召開(kāi)，對(duì)中國(guó)未來(lái)城市群的發(fā)展提出了建議。

一、 加速城市化進(jìn)程具有十分重要的意義

中國(guó)農(nóng)村人口的城市化，無(wú)論是從規(guī)模還是從速度來(lái)看，都是人類(lèi)至今沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)的一項(xiàng)偉大的工程。改革開(kāi)放以來(lái)，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)相伴的是城市化的加速發(fā)展。26年來(lái)，城市化水平每年增加0.92個(gè)百分點(diǎn)，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中必須經(jīng)歷的歷史階段。

二、 要以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)城市化，形成合理的人口空間分布

從各國(guó)城市化的模式看，當(dāng)城市化進(jìn)入一定階段后，城市群已逐漸成為城市化進(jìn)程中的主體形態(tài)。日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國(guó)65%的人口和70%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值；由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑和漢堡組成的五邊形大都市區(qū)，集中了歐盟40%的人口和50%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值；美國(guó)67%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值集中在大紐約區(qū)、大洛杉磯區(qū)和五大湖區(qū)三大城市群地區(qū)。與經(jīng)濟(jì)集聚相伴，人口也呈現(xiàn)向城市群集中的趨勢(shì)。2000年同1945年相比，日本全國(guó)人口增長(zhǎng)了76%，而同期三大城市群人口增長(zhǎng)了174%。

目前，中國(guó)已經(jīng)形成了長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城市群，是支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的核心極。但是這些地區(qū)的空間開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高，資源環(huán)境的承載能力有所減弱，今后的問(wèn)題是如何通過(guò)結(jié)構(gòu)升級(jí)、優(yōu)化整合，進(jìn)一步提高資源的利用集約程度，提高競(jìng)爭(zhēng)力，提高可持續(xù)發(fā)展的水平，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，集聚更多的人口。世界銀行的研究認(rèn)為，按一小時(shí)交通半徑考慮，中國(guó)現(xiàn)在有53個(gè)大都市區(qū)，居住著全國(guó)人口的53%，占全國(guó)城市人口的43%，產(chǎn)出的GDP占57%，二三產(chǎn)業(yè)GDP占60%。其中，多數(shù)大都市區(qū)還有很大的發(fā)展空間。部分資源環(huán)境承載力較強(qiáng)的都市區(qū)有可能成長(zhǎng)為更大的城市群地區(qū)。應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注這些城市群的發(fā)展趨勢(shì)，探討政府在促進(jìn)城市群健康發(fā)展中的作用，特別要通過(guò)制度完善、規(guī)劃引導(dǎo)、政策推動(dòng)等措施。在城市群空間布局上，要逐步形成以沿海、長(zhǎng)江為帶，主要鐵路線(xiàn)為軸，十幾個(gè)城市群為主體，城市群內(nèi)經(jīng)濟(jì)布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境特別是水資源相協(xié)調(diào)，永久耕地、生態(tài)保護(hù)區(qū)等綠色空間相間隔，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善、分工協(xié)作高效的可持續(xù)發(fā)展的城市布局的空間格局。

在考慮中國(guó)未來(lái)的城市群發(fā)展時(shí)，還需要特別關(guān)注未來(lái)人口合理的空間分布格局。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年中國(guó)人口達(dá)到高峰時(shí)將有15億，其中城市人口將達(dá)到9億，凈增3.6億。這就決定了中國(guó)只發(fā)展幾個(gè)大的城市群是不夠的，需要在資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件較好的區(qū)域，發(fā)展若干新的城市群，承接現(xiàn)有城市群地區(qū)結(jié)構(gòu)升級(jí)和優(yōu)化整合后轉(zhuǎn)移出來(lái)的產(chǎn)業(yè)，承接生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移出來(lái)的人口，逐步成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的新的經(jīng)濟(jì)密集區(qū)和人口密集區(qū)。而在資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，重點(diǎn)是發(fā)展好現(xiàn)有的城市，提高城市質(zhì)量，而不是盲目地單純擴(kuò)大規(guī)模。

三、 要發(fā)揮財(cái)政的積極作用

從財(cái)政的角度看，在城市建設(shè)過(guò)程中，主要是通過(guò)民間的力量來(lái)推進(jìn)，政府可以起到兩個(gè)作用，一是采取提供低息貸款和稅收優(yōu)惠等手段來(lái)完善環(huán)境，包括基礎(chǔ)設(shè)施如道路、供水等；二是提出發(fā)展規(guī)劃，明確政府在實(shí)施規(guī)劃方面的財(cái)政責(zé)任等。對(duì)中國(guó)政府而言，在城市化進(jìn)程中，從財(cái)政上要著重考慮幾個(gè)問(wèn)題。一是防止城市出現(xiàn)貧民窟的現(xiàn)象。在產(chǎn)業(yè)高度化的過(guò)程當(dāng)中，工人教育水平和技能水平的提高是一個(gè)必然的趨勢(shì)，但是農(nóng)村的教育水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有跟上。不論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，要更加重視提高義務(wù)教育的水平，包括對(duì)現(xiàn)在已經(jīng)在城市生活的民工子女的教育。二是對(duì)老齡化和農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題要引起足夠的重視。特別是對(duì)于在城市居住的民工，要明確解決他們的社會(huì)保障。對(duì)于老齡人口的福利問(wèn)題，從現(xiàn)在就應(yīng)該引起足夠的重視。三是對(duì)于電力、煤氣、上下水、公共住宅、道路、鐵路、軌道、公交、出租等一系列綜合性的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分應(yīng)該靠地方財(cái)政、城市財(cái)政來(lái)解決。中央財(cái)政對(duì)于大型的基礎(chǔ)設(shè)施方面，需要進(jìn)行必要的財(cái)政援助。四是打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，減少地方政府層次，建立能充分協(xié)調(diào)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體系，完善中央財(cái)政返還政策制度，提高效率，避免重復(fù)建設(shè)。

四、 大力發(fā)展義務(wù)教育對(duì)促進(jìn)城市化是十分重要的

發(fā)展義務(wù)教育的效果是多方面的，如隨著女性教育水平的提高，她們可以有更多的機(jī)會(huì)進(jìn)入社會(huì)，尋找到更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；隨著學(xué)歷的提高，收入的提高，同樣會(huì)帶來(lái)刺激消費(fèi)的效果；有利于提高公眾的環(huán)保意識(shí)等。中國(guó)目前在義務(wù)教育方面面臨很多問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加大改革力度，借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，即教育必須作為社會(huì)資本得到基本的保障。日本教育水平的提高為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民素質(zhì)的提高做出了巨大的貢獻(xiàn)。在向現(xiàn)代化跨越的過(guò)程中，中國(guó)可以通過(guò)引進(jìn)技術(shù)和設(shè)備縮小差距，實(shí)現(xiàn)跨越，但人的素質(zhì)的提高只能靠教育一步步地予以實(shí)施，是不可能跨越的。

五、 要積極發(fā)展軌道交通

用什么方式解決城際交通問(wèn)題一定要提前考慮。不同的交通方式對(duì)環(huán)境、能源和城市空間結(jié)構(gòu)的影響差異很大。目前中國(guó)多數(shù)地區(qū)比較認(rèn)定的一種思路就是修高速公路。但是中國(guó)的能源條件、環(huán)境條件、土地條件不允許也不應(yīng)該全是高速公路。建軌道交通是十分經(jīng)濟(jì)的，占地少，又能節(jié)省能源。軌道交通是引導(dǎo)城市布局的一個(gè)重要基礎(chǔ)，也是引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要先導(dǎo)。隨著地鐵沿線(xiàn)進(jìn)行住宅開(kāi)發(fā)，很多人就會(huì)棄私家車(chē)轉(zhuǎn)而利用地鐵。各種交通工具的價(jià)格管理也是一個(gè)有效的辦法，可以考慮向地鐵進(jìn)行一些補(bǔ)助。

六、 中國(guó)要走緊湊型的城市化道路

在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，要注意節(jié)約土地特別是節(jié)約耕地。今后的城市規(guī)劃中，要進(jìn)一步考慮如何提高一些城市的人口密度。美國(guó)的城市化模式，很多方面我們是不能學(xué)習(xí)的。歐洲的城市許多是田園風(fēng)光型的，但是人口密度太小，也不符合中國(guó)的國(guó)情。這需要中國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情改善城市規(guī)劃工作，加強(qiáng)規(guī)劃管制和約束，實(shí)施可持續(xù)的城市發(fā)展方針。同時(shí)，需要對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)和定價(jià)制度進(jìn)行相應(yīng)的改革，使價(jià)格充分體現(xiàn)土地的稀缺程度。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司）