對培育解決“三農(nóng)”問題長效機(jī)制的政策建議

一、培育農(nóng)業(yè)增效的長效機(jī)制

最近２０多年，我國農(nóng)業(yè)勞動力已轉(zhuǎn)移出２億多人，但農(nóng)業(yè)微觀基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)營銷合作、農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和農(nóng)業(yè)綜合競爭力都沒有出現(xiàn)較為明顯的改善。現(xiàn)實中，農(nóng)民通過從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)致富的典型很多，農(nóng)村通過城鎮(zhèn)化致富的典型也很多，而農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)致富的典型相對很少。我國作為一個擁有１３億人口的大國，即便前兩個方面做得很好，倘若缺乏一個具有競爭力、能直接使農(nóng)民致富的農(nóng)業(yè)，發(fā)展將是不全面的。

從長遠(yuǎn)看，從增強(qiáng)農(nóng)業(yè)微觀基礎(chǔ)、發(fā)育農(nóng)業(yè)營銷合作和改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境三個方面入手提高我國農(nóng)業(yè)的競爭力，肯定比提高糧價、藏糧于庫更為重要。

堅持農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)微觀基礎(chǔ)不可或缺的兩個方面。如果農(nóng)業(yè)總是停留在超小規(guī)模經(jīng)營階段，家庭經(jīng)營對農(nóng)業(yè)增長的作用將會越來越有限；如果放棄家庭經(jīng)營這一適宜農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度，再搞“大幫哄”，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的作用將會大打折扣，甚至有可能重蹈覆轍。所以，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)微觀基礎(chǔ)的長效機(jī)制應(yīng)是：繼續(xù)深化戶籍制度改革，以賦予農(nóng)民遷徙權(quán)為抓手減少農(nóng)民的數(shù)量；繼續(xù)深化農(nóng)地使用制度改革，以促進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為抓手?jǐn)U大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模。

生產(chǎn)的家庭經(jīng)營和營銷的社區(qū)合作，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)中觀基礎(chǔ)不可或缺的兩個方面。家庭經(jīng)營旨在解決農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)督難的問題；社區(qū)合作旨在降低農(nóng)民的交易成本。這也是世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)合作極少、非生產(chǎn)合作極多的重要原因。所以，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)中觀基礎(chǔ)的長效機(jī)制是：發(fā)育非生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)民合作組織，有效地降低農(nóng)民購買生產(chǎn)要素、銷售產(chǎn)品的交易成本和學(xué)習(xí)技術(shù)的成本。

政府加大扶持力度和改進(jìn)扶持方向，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)宏觀基礎(chǔ)不可或缺的兩個方面。所謂改進(jìn)扶持方向，就是在扶持力度既定的情形下，盡量以具有誰參與、誰努力、誰受益的公共品效應(yīng)、間接使農(nóng)業(yè)增效的措施，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等，替代具有誰獲得誰受益的私有品效應(yīng)、直接使農(nóng)民增收的措施。所以，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)宏觀基礎(chǔ)的長效機(jī)制應(yīng)是：實施具有公共品性質(zhì)、屬于ＷＴＯ規(guī)則中的“綠箱政策”的間接措施，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)抵御惡劣氣候的能力，提高農(nóng)民應(yīng)用適宜技術(shù)的能力。在此基礎(chǔ)上若能將“黃箱政策”用足，農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀基礎(chǔ)將會更好。

二、培育農(nóng)民增收的長效機(jī)制

２００４年，農(nóng)民人均純收入比上年增長６．８％，是１９９７年以來最好的一年。但２００４年農(nóng)民增收的主要因素是糧價上漲、稅費(fèi)減少和天時相濟(jì)。

經(jīng)過數(shù)年的改革，一些省份已經(jīng)免征了農(nóng)業(yè)稅，其他省份的農(nóng)業(yè)稅的稅率也有所降低，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免對農(nóng)民今后增收的作用會越來越有限。經(jīng)過多年的發(fā)展和居民收入的持續(xù)提高，我國已具備了人為提高糧價的經(jīng)濟(jì)實力，糧價上漲對其他物價上漲的影響力和引發(fā)社會震蕩的可能性都會越來越小。但這種屬于零和博弈性質(zhì)且有礙于我國農(nóng)業(yè)競爭力提升的策略，并不是最優(yōu)或次優(yōu)選擇。如果農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量不變就可以得到更多的收入，這很可能會助長農(nóng)民對政府轉(zhuǎn)移支付的依賴性，甚至有可能抑制農(nóng)民創(chuàng)造社會財富的積極性。農(nóng)業(yè)（農(nóng)民）生產(chǎn)補(bǔ)貼的增收效應(yīng)是短暫的，其扭曲市場的負(fù)面效應(yīng)是長久的。雖然現(xiàn)行政策對農(nóng)民增收的效果確實顯著且可繼續(xù)實施，但將它維持下去的政策成本會隨著時間推移越來越高。

我國城鄉(xiāng)居民權(quán)益的制度性差異還很大，數(shù)億從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民尚未市民化，數(shù)億剩余勞動力還滯留在農(nóng)村，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。據(jù)此可以認(rèn)定，我國依然處于清除計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的束縛農(nóng)民制度性障礙階段，農(nóng)民依然是推動我國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，農(nóng)村政策的首要目標(biāo)，依然是把蘊(yùn)藏在農(nóng)民身上的財富創(chuàng)造能力進(jìn)一步發(fā)揮出來。因此，無論前幾年關(guān)于農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段的提法，還是目前關(guān)于整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新階段的提法，都有過于樂觀之嫌。

賦權(quán)，是將蘊(yùn)藏在農(nóng)民身上的財富創(chuàng)造能力發(fā)揮出來的有效手段，也是改革以來國家和農(nóng)村發(fā)展的基本經(jīng)驗。改革初期農(nóng)產(chǎn)品的快速增長，是賦予農(nóng)民自主經(jīng)營土地的權(quán)益的結(jié)果；２０世紀(jì)８０年代中期城鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，是賦予農(nóng)民選擇就業(yè)機(jī)會權(quán)益的結(jié)果；９０年代農(nóng)村基層社區(qū)干群關(guān)系的改善，則是賦予農(nóng)民選舉村領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)益的結(jié)果。然而，對農(nóng)民的賦權(quán)尚未完成，向農(nóng)民賦權(quán)仍是深化農(nóng)村改革的基點(diǎn)。這有利于提高政府和農(nóng)戶目標(biāo)的互補(bǔ)性，從而使政府目標(biāo)得到農(nóng)民的廣泛支持。旨在滿足農(nóng)民追求更多收入的賦權(quán)，有可能遭到部分城市居民的反對乃至抵制，但不會由此引發(fā)社會震蕩；而真正有可能引發(fā)社會震蕩的，是部分官員濫用公權(quán)、行政不作為和腐敗行為。因此，不宜以保障社會穩(wěn)定為理由而不向農(nóng)民賦權(quán)。以賦權(quán)為切入點(diǎn)培育農(nóng)民增收的長效機(jī)制，需要從以下幾個方面入手。

（一）賦予農(nóng)民自由遷徙的權(quán)益

目前，農(nóng)民工實際上已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，但農(nóng)民工及他們的家屬轉(zhuǎn)為市民的比例很小。以賦予農(nóng)民遷徙權(quán)為切入點(diǎn)，形成農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量持續(xù)減少，與農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模逐漸擴(kuò)大相關(guān)聯(lián)的機(jī)制，使農(nóng)民收入的增長建立在要素報酬率提高、就業(yè)結(jié)構(gòu)提升和農(nóng)業(yè)競爭力提高等彈性更大、持續(xù)性更強(qiáng)因素的基礎(chǔ)上。一言以蔽之，從制度上賦予農(nóng)民與城市居民同樣的權(quán)利，實現(xiàn)公民權(quán)利的平等，是比給錢、給政策更為基本的措施，也是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵之一。

（二）賦予農(nóng)民為降低交易成本、學(xué)習(xí)成本，增加借款機(jī)會而結(jié)社的權(quán)益

近年來，我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)合作組織有一定的發(fā)展，它們從擴(kuò)大交易規(guī)模、改善技術(shù)服務(wù)等方面入手，降低農(nóng)民的交易費(fèi)用和學(xué)習(xí)成本，間接地為增加農(nóng)民收入做出了貢獻(xiàn)。但農(nóng)民的組織化程度與農(nóng)民的需求相比，還有較大的差距。所以，應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)民為增收而結(jié)社的權(quán)益，并采取各種措施規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)育。并按照能給外國人的政策先給中國人的邏輯，賦予農(nóng)村居民合作開辦地方性中小銀行的權(quán)益，以促進(jìn)農(nóng)村地方性中小銀行的發(fā)展。

三、培育農(nóng)村發(fā)展的長效機(jī)制

（一）要解決通路和飲水安全問題

道路建設(shè)應(yīng)由縣道、鄉(xiāng)道的升級轉(zhuǎn)向修建全天候的村道、組道。我們的調(diào)查表明，廣大農(nóng)民都愿意出工出力修好村道和組道，并負(fù)責(zé)建成后的日常維護(hù)，只是由于缺乏購買炸藥、鋼材、水泥的資金和沒有人組織，而難以付諸實施。飲水安全的情形也是如此。特別要加大農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生的投資力度，改善農(nóng)村的義務(wù)教育、技能培訓(xùn)和公共衛(wèi)生體系。同時要加大向農(nóng)村社會保障體系投資的力度，解決好不足農(nóng)村人口總數(shù)５％、喪失勞動能力家庭的最低生活保障問題。

（二）規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民組織的發(fā)育

近年來，我國的村民自治組織、經(jīng)濟(jì)合作組織、社會公益組織都有一定的發(fā)展，它們在增加農(nóng)民收入、提供公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和化解社區(qū)矛盾等方面發(fā)揮了作用。當(dāng)前，應(yīng)采取各種措施規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民組織的發(fā)育。

（三）規(guī)范官員行為

為了扭轉(zhuǎn)官員濫用公權(quán)和行政不作為，必須把政府的職責(zé)限定在保護(hù)合法產(chǎn)權(quán)，維護(hù)競爭秩序、提供公共物品和幫助弱勢群體等四個方面。否則，個人的“英雄主義情結(jié)”與群體的“不患寡而患不公”的情緒結(jié)合在一起，將產(chǎn)生一些民間的農(nóng)民維權(quán)組織，使基層政府、村干部和農(nóng)民的沖突越來越多。在規(guī)范官員的職責(zé)和行為準(zhǔn)則方面，制訂出每個官員都必須做到的強(qiáng)制性規(guī)定，可能要比為他們樹立一些先進(jìn)典型更為必要。

（四）政府官員承擔(dān)決策失誤的責(zé)任，消除各種侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)展和完成而凸現(xiàn)出來。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的處理上先要把壞賬凍結(jié)起來，使之不再增加；然后將其分為執(zhí)行上級指令造成的壞賬和自己決策失誤造成的壞賬兩大類。其中，執(zhí)行上級指令造成的壞賬由上級政府負(fù)責(zé)清理，其余壞賬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)處理，以免政府采取向農(nóng)民轉(zhuǎn)移債務(wù)責(zé)任，侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為。

（作者系中國社科院農(nóng)發(fā)所副所長、研究員）