建立煤炭宏觀調控體系 促進煤炭工業健康發展

國務院常務會議討論并原則通過了《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，為學習、貫徹、落實《意見》的精神，日前，國家發展改革委能源局在京召開座談會，與會有關部門領導及專家學者、煤炭企業集團代表參加了會議并提出許多建設性意見。

國家發展改革委能源局巡視員吳吟：

國務院第９２次常務會議討論并原則通過了《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》。《意見》充分體現了黨中央、國務院對煤炭工業的高度關注，對煤礦職工的親切關懷；進一步闡明了煤炭工業的戰略地位，指明了煤炭工業的發展方向，是一個全面的綱領性文件。第一，在指導思想方面，提出了要統籌煤炭工業和相關產業的協調發展，統籌煤炭開發和生態環境的協調發展，統籌礦區發展和區域經濟的協調發展。第二，明確了煤炭行業管理和煤炭資源管理之間的關系，要求煤炭行業管理部門和煤炭資源管理部門相互配合，共同促進煤炭資源合理有序開發。第三，《意見》第６條，明確提出由國家出資完成煤炭資源的找煤、普查和必要的詳查，統一編制礦區總體開發規劃，再進行精查探礦權和采礦權的市場化轉讓。第四，《意見》第１８條提出“嚴格技術崗位人員配備標準”，這是提高煤礦職工隊伍素質、解決煤礦技術人才短缺的根本性措施。第五，《意見》第２０條提出“按照就近利用的原則，發展與資源總量相匹配的低熱值煤發電、建材等產品的生產”，為煤礦發展循環經濟指明了方向。第六，《意見》第２３條提出盡快修訂煤炭產業政策，完善辦礦審核制度，嚴格準入標準。第七，提出了落實《煤炭法》的有關規定，研究建立煤炭產業積累煤礦衰老期轉產資金制度，籌集資金專項用于發展接續產業和替代產業。第八，提出了改革煤礦工作制度，將礦工入井時間縮短到８小時之內，并盡快實行“四班六小時”工作制。這對企業來講是一種壓力，但體現了“以人為本”的指導思想。

我想就如何貫徹《意見》談幾點：一是組織專家編寫學習輔導材料；二是已向國務院請示，建議召開全國煤炭工作會，將《意見》具體化，可操作；三是在適當的時候舉辦以促進煤炭工業健康發展為主題的論壇。

中國煤炭工業協會第一副會長濮洪九：

目前，社會對我國煤礦的特點缺乏了解。美國６７％是露天礦，中國只有４％是露天礦，大部分是井工礦，且深度大都在４００米、６００米至１０００米，開采難度大；還要與瓦斯等自然災害作斗爭。煤礦安全管理、生產管理都有其自身特點。如何使煤炭行業轉變生產經營方式，提高生產水平，成為一個技術先進、高效、安全、環保、可持續發展的行業，為我國的工業發展提供原料、燃料，為人民提供光和熱，我覺得：一是應該大力宣傳《意見》的重大意義，喚起全社會都來關注煤炭，促進煤炭工業的健康發展；二是增強煤礦職工主人翁意識，樹立全局觀念，加大改革力度，加快煤炭工業結構調整步伐，為經濟建設提供更有力的能源安全保障。

國務院研究室工交貿易司副司長唐元：

第一，怎么看待煤炭行業。我認為，煤炭行業是一個關系國計民生的國民經濟基礎產業，是關系到國家能源安全、經濟安全的一個重要行業。煤炭行業的發展不僅是煤炭企業自己的事，而且是關系到國家經濟發展全局的大事。因此，應該跳出煤炭看煤炭行業的發展，要從戰略和全局的高度看待煤炭工業的發展。

第二，正確判斷目前制約煤炭行業發展的關鍵問題。最近，我對煤礦采掘比問題進行了調研，發現煤炭工業資金投入不足的問題十分突出。據統計，１９９１年到２００４年，整個煤炭行業新建３萬噸以上礦井共投資１５８１億元，只相當于２００４年電廠投資４８０８億元的３３％。我認為，這是制約煤炭行業發展的一個根本性問題。造成煤炭行業投資不足有多方面原因，而財政、稅收政策和各種不合理收費是最關鍵的原因。據中國煤炭工業協會分析，１９９３年稅制改革前，煤炭行業產品稅綜合稅率為３．３５％左右，稅改后的１１年，規模以上煤炭企業增值稅實際稅負年平均為８．４７％，比稅改前增加了５．１２個百分點，１１年累計多繳稅９００多億元。同時，煤炭行業長期承擔不合理收費。自１９９１年開始向煤炭行業征收鐵路建設基金，２００４年煤炭企業就交納了１６０億元，占規模以上煤炭企業當年銷售收入的４．１５％。應盡快形成煤炭行業良性發展的政策環境，促進煤炭行業健康發展。

中共中央政策研究室經濟局局長李連仲：

《意見》一是體現了科學發展觀，用科學發展觀統領煤炭經濟發展全局。二是針對煤炭工業健康發展的重大問題和解決的措施都做了詳細、深入的研究。提出的改革思路，如對經濟發展的協調、環境保護、經濟結構的調整、職工隊伍素質的提高、技術工程人員的配備、安檢、瓦斯治理等等一系列措施，都具有很強的針對性和現實性，相信《意見》對促進煤炭工業以健康為前提，協調為動力，走可持續發展的路子，一定會起到積極的推進作用。

國家環保總局自然生態保護司副司長王德輝：

《意見》共六大部分２８條，其中１／３以上的條款提到了環保。這對我國煤炭工業的環境保護工作、對煤炭工業的可持續發展有很強的指導意義。

２００４年，國家環保總局曾聯合國土資源部等有關部門，對１３個省市的礦山（包括煤礦）等的執法情況進行了檢查。我們發現，煤炭開采造成的環境污染和生態破壞，不但嚴重影響了當地群眾的生產、生活和身體健康，也嚴重制約了煤炭工業的發展。山西省煤炭的出省價是每噸２００多元，據山西省有關部門測算，治理和恢復煤炭開采造成的環境破壞大約每噸需要花費５０元。

根據《意見》要求，環保部門將做好以下幾項工作：一是制定相應的生態環評標準。污染控制已有具體明確的國家排放標準，管理比較嚴格，但生態的治理和恢復很難做到嚴格管理，主要原因是沒有標準。我們要在做好煤炭開采環評工作的同時，制定生態環評標準，既控制污染，又預防產生新的生態環境破壞。二是配合國家發展改革委指導地方制定礦區環境的綜合整治規劃，防止新的生態環境破壞和污染，償還計劃經濟時期留下的環境舊賬。三是因地制宜制定生態環境補償政策。《意見》中提到建立生態環境補償機制，以解決環境保護費用內部化的問題。四是指導地方政府制定和實施省級的煤炭開采環境保護條例。國家有環境保護法，具體到煤炭行業，應該有一個環境保護條例。

河南省發展改革委副主任朱連昌：

關于如何落實《意見》，我提兩條建議：第一，要制定出臺配套文件。煤炭工業的健康發展涉及的問題很多，涉及的部門也很多，關系錯綜復雜，一個地方有一個地方的利益，一個部門有一個部門的利益，沒有配套文件容易出現扯皮現象。第二，文件出臺后，解釋的口徑要統一，要便于操作。要制定相關的法律法規，按法律程序辦事。地方文件與《意見》有矛盾的，應以《意見》為準，過去的文件要取消。

山西省煤炭工業局局長王守禎：

煤炭工業的健康發展關鍵在于提高產業集中度和產業水平。目前，山西煤炭工業不健康的主要因素有五個方面。其一，產業集中度低。２００４年全省產煤大數５億噸，由３８２６個煤礦生產，其中國有重點８８個煤礦的產量占全省煤炭總產量的４５．６％，平均每礦產煤２５６萬噸；地方國有３７０個煤礦的產量占１７．３１％，平均每礦產煤２３萬噸；鄉鎮３３６８個煤礦的產量占３７％，平均每礦產煤５．４萬噸。其二，小煤礦的安全基礎薄弱。２００４年山西煤礦百萬噸死亡率首次下降到１以下，為０．９８，國有重點煤礦為０．１２，地方國有煤礦為１．２８，鄉鎮煤礦為１．９１，是國有重點煤礦的１６．５倍。目前山西產５億噸煤，多數小煤礦的生產是沒有安全保障的。其三，小煤礦資源回收率低，國有重點煤礦的回收率大致在８０％左右，而小煤礦僅在２０—３０％之間，全省小煤礦年產２億噸煤，就要動用１０億多噸的煤炭資源，浪費十分驚人。其四，國有重點煤礦的社會負擔沉重，與小煤礦不在一條起跑線上。目前山西國有重點煤礦除養活離退休職工外，還要負擔醫院、學校等各類人員１０多萬人，平均負擔企業辦社會費用２０多億元，加之國有重點煤炭企業噸煤成本比鄉鎮小煤礦高出將近２／３，使國有重點煤礦始終受到生產力落后的小煤礦的困擾。其五，煤炭行業稅負比其他行業要重得多，尤其是國有煤礦相對于小煤礦更加沉重。

當前，認真貫徹《意見》，就要大力實施資源整合、關小建大、淘汰落后，實現山西煤炭工業的可持續發展。通過實施資源資產化管理、企業股份制化改造、區域集團化重組，實現資源整合、規范管理、集團經營，提高產業集中度和產業水平，解決煤炭工業發展中存在的不健康問題。

陜西省煤炭管理局局長王雙明：

煤炭行業的現狀是，過去條條管理式所形成的規范，交到地方后，有弱化的趨勢，應該加強這方面工作的落實。小煤礦的整合，地方政府實施起來有困難，國家應該出臺相應的政策。《意見》進一步明確了煤炭作為主體能源的地位，宣傳時要把這個行業地位突出出來。

但有一個理論問題需要解決，即煤炭工業是屬于競爭領域還是屬于非競爭領域。這個問題一定要明確。如果屬于競爭領域，國有經濟是要退出的；如果不屬于競爭領域，國有經濟要控股。

煤炭科學研究總院院長王金華：

《意見》是新中國成立以來國務院首次專門為促進煤炭工業健康發展而頒布的綱領性文件，充分說明黨中央、國務院對煤炭工業的關懷和重視，充分體現了煤炭作為第一能源在我國的主體地位。《意見》首次提出了以構建新型煤炭工業體系為核心內容的發展目標。構建新型煤炭工業體系必須是全面的、系統的、涵蓋全行業的；必須充分依靠科學技術，不斷鞏固和培養壯大優秀的煤炭科技隊伍，提升全行業的科學技術水平和安全生產水平。

中國礦業大學教授王立杰：

我認為《意見》的意義有兩點：一是引起了全社會對煤炭的關注。溫家寶總理指出，這個文件不僅僅是煤炭的事，而且涉及到我國的能源，乃至經濟發展的大事。二是指出了煤炭工業發展的正確思路。多年來，煤炭工業應該說走了不少彎路，《意見》的出臺對煤炭工業發展具有非常重大的意義。回顧煤炭工業的歷史不難發現，過去我們對煤炭工業的發展重視得不夠。例如，電力和鐵路都有建設基金，煤炭不但沒有建設基金，還要交納鐵路、電力建設基金。１９８５年以來，煤炭企業的發展全靠企業自身投入。在煤價偏低的情況下，企業負債經營，根本沒有休養生息的機會。要發展煤炭工業，就要按照《意見》指出的按照資源回采率高、安全有保障、經濟效益好、環境污染少、全面協調可持續發展的路子走。總之，關鍵在于國家的重視程度，必須要有投入，才能逐步淘汰落后生產力。同時，要制定《煤炭產業發展政策》等與《意見》相配套的措施，從法律、制度等方面保證《意見》的真正落實。否則，煤炭工業還是很難走出困境。

中國社會科學院教授岳福斌：

我要講三個問題：第一，《意見》的重要性。國務院第９２次常務會議通過的這個文件，是中國煤炭工業發展的綱領性文件，同時也標志著中國煤炭產業由此將進入一個新的發展階段。它是中國煤炭人的“福音書”，充分體現了“以人為本”的理念，充分考慮了煤炭人的苦衷，也充分認識到了煤炭人在中國目前４０多個行業中是付出最多、索取最少的這一現實。第二，對《意見》的體會。這個文件之所以被大家看好，成為我國煤炭產業、煤炭經濟發展史上第一個系統的綱領性文件，得益于對煤炭產業、煤炭行業、煤炭經濟的研究，以及將其提高到一個新的高度來認識。第三，關于下一步工作的幾點建議。一要分層次地開展研修，與企業一道把《意見》的精神理解透。二要組織宣講團到一些大的煤炭企業去宣講《意見》精神，這樣做能夠更有針對性更有效地解決問題。三要重點培養和發現一些對貫徹落實《意見》有典型示范作用的單位和企業，在適當的時候召開經驗交流會或現場辦公會，推廣經驗。

中國煤炭地質總局局長徐水師：

《意見》的出臺標志著煤炭工業確實要進入以人為本全面協調、可持續發展的新時代 ，對煤炭工業的健康發展具有極其重要的意義。同時，也有利于全面加快煤炭工業發展；有利于煤炭資源規劃和合理利用，促進煤炭資源管理和生產開發的相互協調；有利于國家大型煤炭基地的建設，煤炭集團的結構調整；有利于加強煤炭安全生產，推進煤炭綜合利用和環境綜合治理，完善煤炭法律法規制度。我們要深入學習、落實《意見》，全面加強煤炭勘察工作。要充分發揮煤炭行業人才優勢、質量優勢和管理經驗，積極協助國家有關部門，對煤炭資源規劃、合理利用提供科學依據，為煤炭企業做好服務工作。積極開展煤炭資源稅率改革和研究，積極參與制定煤炭資源回采標準和辦法，參加煤炭資源回采的執法檢查，深化潔凈煤技術的研究，為保護和合理利用煤炭資源服務。

山西焦煤集團公司董事長杜復新：

新中國煤炭工業走過了５０多年風雨歷程，在進入２１世紀的今天，國務院出臺了《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，這是黨和國家回顧煤炭工業發展歷史、深刻分析煤炭行業現狀和長遠考慮煤炭行業未來的重大決策，在煤炭工業發展史上具有里程碑的意義。

《意見》對煤炭工業的資源、生產、綜合利用、節能等，提出了指導性意見。作為在煤炭企業工作了３０多年的“老煤炭”，我認為這些意見非常符合企業實際，具有很強的針對性和指導性。煤炭工業的健康發展對于國民經濟持續、健康、穩定發展具有非常重要的意義。煤炭作為基礎能源，在未來幾十年仍是能源供應的主體。隨著時間的推移，科技的進步，新的能源會不斷被發現，同樣，煤炭的用途也會不斷擴展。因此，保證煤炭工業的健康發展，保證充足的煤炭供給，是促進經濟穩定發展的基礎知前提。現有資源的合理開發和利用，以及對未來資源的精查勘探，關系到落實科學發展觀、建設循環經濟、實現可持續發展的大問題。煤炭企業的安全生產、礦區的穩定發展、廣大礦工的物質文化生活水平的提高，直接關系到和諧社會的建設。我國有很多城市是煤城，煤礦興則城市興，煤礦安全穩定則城市安全穩定。

山西焦煤作為我國目前最大的焦煤生產企業，要抓住《意見》出臺的契機，加大宣傳貫徹力度，切實動員和組織員工學政策、掌握政策，用好政策，按照《意見》要求切實抓好資源開采，搞好安全生產，抓好資源綜合利用，抓好礦區環境保護，提高職工生活質量；要堅持不懈地抓好“煤—焦—化”、“煤—電—材”等產業產品鏈的延長工作，推進資源綜合利用；要廣開渠道，走出去請進來，加快專業人才的培養，為企業的持續發展提供人才支持；要全力加快晉中煤炭大基地建設步伐，到２０１０年實現產量超過１億噸、銷售收入超過６００億元。

寧夏煤業集團總裁張文江：

《意見》真正體現了黨和國家對煤炭工業的關心和高度重視。在貫徹《意見》時，要跳出煤炭來宣傳這個文件。在貫徹落實上，要抓主要工作。建議有關部門出臺一個比較詳細的東西對《意見》進行解釋說明。

黑龍江龍煤礦業集團董事長、黨委書記李忠勤：

《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》的出臺和國務院能源領導小組的成立，體現了國家對煤炭工業和煤炭企業的高度重視。以國務院名義頒布煤炭工業發展的綜合性文件，多年來還是第一次。《意見》的出臺，對加快煤炭大基地、大集團建設，促進煤炭企業做大做強，推動煤炭工業全面、協調、可持續發展必將產生重大而深遠的影響。《意見》中提到的“加快培育和發展若干億噸級大型煤炭骨干企業和企業集團，使之成為優化煤炭工業結構、建設大型煤炭基地、平衡國內煤炭市場供需關系和走出去開發國外煤炭、參與國際市場競爭的主體”，對大型煤炭企業和企業集團的發展，特別是龍煤礦業集團的發展具有極其重要的指導意義。為保證《意見》的有效落實，建議盡快制定《意見》的實施細則，特別是應出臺具體政策，重點支持大型煤炭企業和企業集團發展。一是在資源配置上，國家應優先保證大型煤炭企業和企業集團，使其具備充足的后備資源。特別是隨著二級礦業權市場化的深入推進，對以煤炭資源進行的招商，應有統一規劃和重點傾向。對國有重點煤礦規劃接續區內的煤炭資源，各地市縣不能對外招商；在二級探礦權和采礦權市場化轉讓上，應優先轉讓給具備煤炭生產經營資格和綜合競爭實力的大型煤炭企業和企業集團。二是幫助大型煤炭企業和企業集團加快補還勘探欠賬，提高勘探質量，形成更多可供建井的資源儲量。同時，出臺政策支持國有重點煤礦搞好老礦區深部找煤和外圍找煤的地質勘查，延長老礦區的服務年限。三是制訂具體的扶持政策，對主焦煤等稀缺資源和稀有煤種，實行有計劃、保護性開采，同時嚴格限制小煤礦開采。四是對新建煤礦項目、煤炭轉化項目、環保項目等，國家應在項目立項、資本金注入等方面給予大型煤炭企業重點支持。五是繼續加大國債資金的投入，幫助煤礦加快補還安全欠賬，促進煤礦安全生產形勢穩定好轉。

山東新汶礦業（集團）公司董事長郎慶田：

我講幾個問題。第一，關于資源問題。我聽到社會上有一些流言，說一些小礦主們要和國家政策“賽跑”。“賽跑”的兩種措施是能采的煤炭資源趕緊采，根本不考慮什么回采率；采不了的礦趕快賣掉。第二，關于潔凈煤問題。潔凈煤是煤炭工業發展的重點，將來的煤礦出礦產品應該盡量減少直銷原煤，改為銷售經過洗選加工的潔凈煤。這既可以減少運輸壓力，還可以解決市場的摻假等問題。第三，關于資源稅問題。資源稅是依據銷售收入征收的，這里面有通過洗選加工增加的收入，這不是鼓勵洗選加工向社會提供潔凈煤，減輕社會的成本。這個稅不合理。第四，礦工的問題。礦工問題中有一個迫切需要解決的就是提高特殊崗位的補貼。個人所得稅出臺后，礦工的下井補貼不應該計入個人收入。第五，價格問題。煤炭定價不合理，價格與價值嚴重不符，應該盡快實現煤炭市場定價。

開灤集團公司副總經理殷作如：

《意見》是促進我國煤炭工業健康發展的綱領性文件，與煤炭企業息息相關。文件好，還要貫徹落實好。貫徹《意見》精神，要發揮方方面面的作用，獲得各級政府和有關部門的支持和幫助。

在強化煤礦安全生產保障體系中，《意見》提出了十分具體的要求，這充分體現了黨和政府對煤礦安全生產的重視。開灤集團公司一直把安全生產擺在重中之重的位置，從嚴從細狠抓安全生產。特別是在瓦斯防治和綜合利用上，嚴格對瓦斯突出礦井的管理，建立健全了危險源辨識技術體系、瓦斯抽采和監測監控體系、災害預警救援體系，切實防范重特大瓦斯事故的發生。我們已經堅持了２０多年抽采瓦斯，用于職工生活，實現了“變害為利，變廢為寶”。