行政體制改革突現(xiàn)緊迫性

與國際上通行的三級政府不同，我國施行的是“中央政府—省—地級市—縣、區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級行政管理架構(gòu)，這一架構(gòu)曾對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了一定的積極作用，但隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和我國行政審批制度等改革的推進(jìn)，地級市的負(fù)面作用越來越突出地顯現(xiàn)出來。維持一個地級市政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行每年需要數(shù)億元的巨額成本，然而這一級機(jī)構(gòu)越來越成為影響行政效率、甚至形成行政阻力的一個焦點(diǎn)層級，并引發(fā)出各種深層次矛盾。

市管縣體制走入困局

市管縣體制是我國在從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生、發(fā)展的，至今已實(shí)行了二十余年。在長期的實(shí)踐中，市管縣體制顯現(xiàn)出利弊共存的特點(diǎn)。當(dāng)前以市領(lǐng)導(dǎo)縣為主體的地級管理層越來越對生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生消極影響，一個聲音正在引發(fā)大家的關(guān)注，那就是裁撤地級市，并以此作為減少行政層級重大改革的“切口”。

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部張占斌教授認(rèn)為，在市管縣的體制下，市級機(jī)構(gòu)實(shí)際上多是起上傳下達(dá)的作用。這樣多了一個環(huán)節(jié)，不利于政令的暢通。在地級市這一級，形式主義、文牘主義已經(jīng)到了相當(dāng)泛濫的地步，而在目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分稅制的情況下，地級市成了“抽水機(jī)”，為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，一些大項(xiàng)目也安排在市區(qū)，從而城鄉(xiāng)差距越來越大。

地級市在現(xiàn)行行政層級架構(gòu)下，在財(cái)政、權(quán)力和效率方面已經(jīng)凸顯三大負(fù)面效應(yīng):

一是“財(cái)政抽水”。由于一些地級市本身城區(qū)的經(jīng)濟(jì)體量較小，靠自身財(cái)力不足以每年拿出幾個億的資金養(yǎng)地級市一級的龐大機(jī)構(gòu)，只好向下面的縣市“抽血”，對上則截留各種資金，地級市對縣域發(fā)展，虛的指導(dǎo)多，實(shí)的投入少。市本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，就管不好縣，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，市為了自己的發(fā)展而損害所轄縣的利益，下級縣市敢怒不敢言。另一種情況是市、縣發(fā)展水平相當(dāng)，造成二者的不公平競爭，行政管理的上下級關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的伙伴關(guān)系則難免滋生矛盾，往往挫傷縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

二是“權(quán)力截流”。一些權(quán)力被一些地級市部門用得“十分充分”。過去由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的審批管理模式，“政府一級級掌勺，企業(yè)一層層跑堂”，省、市什么事情都管，結(jié)果縣級政府手腳被縛。而且，地級市的職責(zé)非常模糊。省級政府基本以宏觀管理為主，多制定政策，縣級政府以微觀管理為主，多執(zhí)行政策。地級市既不是宏觀也不是微觀，職能就是兩頭各拉一點(diǎn)，即從省里下放一點(diǎn)，從縣里上收一點(diǎn)。縣級政府長期以來一直是擁有較高自治能力的組織，而地級市這一層次管理一旦由虛到實(shí)，便使不少縣級政府的權(quán)限上收，影響和干擾了縣級政府發(fā)揮其自治權(quán)能。由于市縣財(cái)政體制的相對獨(dú)立，市縣成了兩個相對獨(dú)立的發(fā)展主體。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必然是競爭多于合作，其結(jié)果往往是縣（縣級市）被統(tǒng)得過死，缺乏應(yīng)有活力。

三是“效率低下”。增加和強(qiáng)化地級行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，在市管縣體制下，過分倚重行政力量往往容易導(dǎo)致資源配置成本增高、效益降低，政府管了不該管、管不好的事，也阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的形成。增設(shè)一個地級行政層次，造就很多機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員，更多的財(cái)力要用于人頭、用于“吃飯財(cái)政”，而且這些人還要消耗更多的其他可見和不可見的資源，增加社會負(fù)擔(dān)，加大了管理成本。

棗莊滕州市黨史辦主任王延忠向記者抱怨說，現(xiàn)在地級市養(yǎng)了這么多人，光市委市政府的秘書長加起來就有十幾個，而現(xiàn)在地級市一個很大的職能就是“上轉(zhuǎn)下達(dá)”，在這一級，“以會議落實(shí)會議，以文件落實(shí)文件”成了最常用的執(zhí)政辦法，對上忙于匯報(bào)工作，對下則忙于上級任務(wù)的分解。地級市宏觀管不上，微觀又夠不著，只有用開會的辦法來處理一些問題和體現(xiàn)對上面任務(wù)的重視程度。

王延忠認(rèn)為，這種行政層級過多帶來的弊端已到了危害政權(quán)運(yùn)行的地步。不是說中央的政策不好，而是這種政策在過多的傳遞中逐步被弱化和失真，而在基層“上傳”的過程中，由于層級過多，上面不一定了解到最真實(shí)的情況，一些不穩(wěn)定因素也被基層捂著、瞞著。這樣下去，勢必造成基層政權(quán)不穩(wěn)定，并帶來黨的執(zhí)政效率低下等問題。

省直管縣改革全面涌動

據(jù)香港《大公報(bào)》報(bào)道，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉勇8月30日表示，“十一五”期間，中國將按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，堅(jiān)持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，適時啟動行政區(qū)劃試點(diǎn)改革，建立省縣兩級地方政府體制，相應(yīng)地取消城鎮(zhèn)的行政級別，僅按人口規(guī)模劃分大中小城市和小城鎮(zhèn)，除首都、省會城市及若干中心城市外，所有的城市原則上都?xì)w縣政府行政管轄。

“我并沒有接受過《大公報(bào)》的采訪，區(qū)劃問題現(xiàn)在十分敏感。”劉勇9月2日告訴記者，上述觀點(diǎn)，是選自他執(zhí)筆的一篇報(bào)告，而這份報(bào)告收于由國務(wù)院發(fā)展研究中心主任王夢奎主編的《中國中長期發(fā)展的重要問題（2006-2020）》一書中。

“這只是學(xué)術(shù)界的一種爭鳴性質(zhì)的理論探討，并不是十一五規(guī)劃中具體要涉及到的問題。”劉勇介紹，在十一五規(guī)劃中并沒有改變現(xiàn)有五級行政管理體制，只是“有條件的省進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)”。

作為參與國家十一五規(guī)劃和2020年全面建設(shè)小康遠(yuǎn)景目標(biāo)研究課題和負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)化專題研究的專家，劉勇被媒體的廣泛關(guān)注，讓早已經(jīng)草木皆兵的關(guān)于區(qū)劃調(diào)整的猜測再一次風(fēng)起云涌。人們似乎意識到，中央政府對縣域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的憂慮已經(jīng)升級，“十一五”可能會有一系列更加強(qiáng)硬的調(diào)控措施出臺。

事實(shí)上，劉勇的觀點(diǎn)不過是對即將到來的暴風(fēng)雨天氣的一次公開暗示。在背后，一場蓄勢已久、不得不發(fā)的行政改革行動已經(jīng)開場。這就是在地方上已經(jīng)執(zhí)行的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，從財(cái)政方面入手，由省直接統(tǒng)管縣財(cái)政，逐步讓地級市恢復(fù)到城市管理的職能上去，在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分權(quán)限下放給縣，以減少管理層次，并為省直管縣創(chuàng)造基礎(chǔ)。

從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經(jīng)完全實(shí)行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。

中央黨校研究室周天勇教授認(rèn)為，省直管縣這種思路將對我國行政體制改革產(chǎn)生十分重要的影響和推動。盡管這項(xiàng)改革還處于醞釀和鋪墊階段，但這確是行政體制改革思路上的重要動向。中央決策層不僅僅限于在原有體制上考慮行政改革問題，也更關(guān)注從行政架構(gòu)上尋找改革的突破。

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部張占斌教授認(rèn)為，省直管縣的改革，總體上可以分三個步驟進(jìn)行。第一個步驟是目前各省的改革試點(diǎn)，即省主要對試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴(kuò)充。第三個步驟是市的改革，合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡機(jī)構(gòu)和人員。總的方向應(yīng)當(dāng)是，撤銷傳統(tǒng)意義的管縣的地級市，省真正直管縣。

張占斌教授也非常謹(jǐn)慎地表示，若干年后，省直管縣的改革可能會形成很大的聲勢，也可能會有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這就客觀上提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來？省級直管縣有效管理大體應(yīng)在40個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣。

借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設(shè)直轄市、劃小省等方式適當(dāng)增加省級政府的數(shù)量，縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度，以利于發(fā)揮中央和省級政府的積極性，減少和避免地方主義的出現(xiàn)。