縣下轄市：嘗試一種新的政區制度

隨著縣域經濟的增強，縣域內產業空間格局的變化，如何構建一種適應縣域經濟逐步增強的新的城鄉管理模式和政區制度是我們需要研究的一項重要課題。因此，無論從理論上或是實踐上來看，包括嘗試“縣下轄市”在內的我國城市制度的改革都應當提上重要議事日程。

市制的形成發展與撤縣設市模式的弊端

中國是世界上最早的城市發源地之一，但建制市的誕生可以說是“舶來品”。1909年清朝頒布《城鎮鄉自治章程》，規定了“城”“鎮”的設置條件、機構級別與職能，以及區域界線，從而首次從法律上誕生了市制。20世紀80年代以前，我國設市模式基本上與世界各國相同，即實行所謂城鄉分治的“切塊設市”，只是標準各異。然而，改革開放以來，基于當時的情況和認識理念，城鄉合治的撤縣設市成為主要模式。從此，中國的城市政區制度出現與傳統設市模式相異的重大轉變。自1986年以來，整縣改市占到設市數量的90%以上。

應當指出，我國轉型期產生的撤縣設市模式有其深刻的體制背景和一定的積極意義，特別是在行政區經濟運行下具有較強的操作性，得到多數政府部門的支持。但同時也存在著難以克服的諸多弊端。首先是出現較嚴重的虛假城市化現象，“城市人口”概念被濫用，城鄉統計混亂，難以進行科學的城市比較分析，尤其是國內外比較；第二，導致城鄉性質混淆，城區盲目擴展，大量耕地流失，“三農”投入減少，在一定程度上影響了農業的基礎地位；第三，難以實行城鄉兩類政區的分類管理，也與國際普遍的城鄉分治相悖；第四，從政區制度角度看，大規模撤縣設市將會動搖我國傳統基層政區的基石，“縣”有可能逐步消失；第五，對一些縣域非行政中心、規模較大的經濟強鎮來說（如浙江蒼南縣的龍港鎮、江蘇吳江市的盛澤鎮等），在推行撤縣設市模式下，由于得不到應有的政區地位，從而在制度上大大制約了進一步發展；第六，撤縣設市一旦停止，還導致出現城市化快速推進而城市數量不變，甚至減少的奇特現象。

單一的“鎮”政區體制已不適應形勢發展

相對于縣鄉，我國鎮的形成可以追溯到唐朝的坊（城鎮），但作為正式的建制鎮也是在清朝末年，即1909年頒布的《城鎮鄉地方自治章程》后才得以確立的。鎮與市一樣，也是近代商品經濟發展的產物。

近百年來，我國鄉鎮有了較大發展，2003年中國大陸有38290個鄉鎮，其中鎮20226個，占鄉鎮總數的52.8%。眾多鄉鎮雖屬同一級最基層行政區，但實際上隨著經濟的發展，縣域生產力空間布局的變化，鄉鎮的規模、實力出現分化，尤其是改革開放以來，東部地區部分縣市內的鄉鎮差異十分顯著。有的中心鎮人口規模已經超過10萬，經濟規模達到許多縣級市、甚至中西部的地級市的水平，并具有巨大的發展潛力。顯然，現有的鄉鎮政區與管理體制已經不適應這些鄉鎮經濟社會發展、城鎮規劃建設管理的需要。權力小、責任大、能力弱是這些鄉鎮普遍存在的矛盾。特別是缺少決策權和獨立的財政，因而嚴重影響這些鄉鎮的施政能力。

我國鄉鎮改革的思路不外乎有兩種：一是強化鄉鎮，使其成為真正的基層實體政府；二是弱化鄉鎮，使其成為縣派出機構，執行和完成縣政府交辦的事務和指導村的自治活動。我認為這兩種思路都應有一個前提，這就是在服從行政區劃體制改革全局的前提下盡量減少層級，精簡機構，提高效率。第一種方案是虛“縣”強“鄉（鎮）”的道路；第二種方案是強“縣”弱“鄉”之路。從我國各地區自然、人文、經濟社會條件、發展水平等差別很大的國情來看，這兩種方案都有可取之處，都可選擇不同地區試行，但仍存在一定缺陷，即沒有解決一部分強鎮發展中的政區體制矛盾。本文探索的就是將部分縣市的部分鄉鎮，即人口規模較大、經濟實力很強的少數鎮，實行“縣下轄市”改革，把條件特別優秀的鎮作為小城市政區進行管理，這實際上是第三種方案。近幾年來，長江三角洲、珠江三角洲等發達地區實行大規模鄉鎮合并，產生了一批規模較大的強鎮，已經為縣下轄市提供了良好條件。

縣下轄市的十條設想

在縣以下的城鎮制度改革中，我們主張嘗試實行縣下轄市。即根據各縣域的經濟水平、空間格局、城鎮體系布局、交通網絡系統和未來發展前景等條件，按照一定標準，選擇縣以下個別規模較大、條件優越的鄉鎮改設為市。這一制度與現有的縣轄鄉鎮制度融合，形成我國完善的基層政區制度。

在中國，一個城市行政區一般有以下要素組成：區域范圍、人口集聚規模、城市專名、隸屬關系和行政等級。縣下轄市的“市”，其性質和基本要素應體現以下基本特征：

（1）縣轄市的隸屬關系不變，仍歸屬縣領導，由縣統籌；

（2）縣轄市的空間范圍適度，不搞“切塊設市”，實行“城鄉合一”，其范圍大體為經過調整后的鄉鎮（主要是中心鎮）范圍，適度微調；

（3）縣轄市不搞縣城設市，不搞“一地兩府”。縣城（直屬鎮）達到一定規模（如10萬人）可改鎮為街道或街區；

（4）縣轄市專名不與“縣”專名同名；

（5）縣轄市的建成區人口積聚規模近期大致在8萬人以上，鎮域人口10萬以上，人口密度每平方公里1000人以上。隨著經濟的發展、產業積聚力增強、非農人口的增加，這一標準可逐步提高；

（6）縣轄市是鄉鎮政區制度的發展，并非替代，是我國城市制度的完善和規范，鄉鎮建制仍然是縣以下政區的主體；

（7）縣轄市的“市”，其行政等級一般等同于鄉鎮，某些管理權限可根據縣域經濟全局發展規劃的需要適當放寬，也可由一名副縣長兼任縣轄市市長；

（8）借鑒國外經驗，總結我國臺灣省縣轄市的經驗教訓，從大陸的實際情況出發，在縣轄市的“市”試行新的行政管理體制；

（9）科學定位縣轄市的職責功能，處理好“市”縣關系，在全縣統籌規劃與發展的前提下，促進“市”的健康發展，防止分散化和重復建設；

（10）未來的縣下政區將形成街區（縣城）—居、市—居、鎮—居、鄉—村多模式并列，功能性質各異、合作分工、緊密聯系、互為一體的新格局。

縣轄市模式目前可選擇沿海少數縣域經濟較發達的非縣城的鎮（如浙江龍港鎮）試行，也可在具備條件的中西部地區試行。

推行縣下轄市意義不可低估

縣下轄市有利于壯大縣域經濟，解決三農問題，全面實現小康。縣域占有中國大部分的國土和人口，縣域穩定是國家穩定的基礎，縣域經濟是中國經濟的基石。推行縣下轄市將大大調動有發展潛力的中心鎮的積極性，發展縣域小城市，通過小城市的發展增強縣域經濟，促進縣域經濟的全面、穩定、持續發展，在當前十分有利于推行“三個集中”，落實解決舉國上下關注的三農問題，從而全面實現建設小康社會的目標，真正實現國家的整體繁榮、富強。

縣下轄市有利于完善城市制度，保持縣的穩定，推進縣制改革。縣下轄市是我國鄉鎮政區體制改革的一種創新，積極推行這一制度對于解決目前我國撤縣設市體制存在的諸多缺陷，完善城市政區制度具有重要意義，可以說推行縣下轄市制度是對撤縣設市模式弊端的重要修正，有利于加速和規范城市化進程，克服“虛假城市化”現象。同時，這一制度還有利于保持“縣”制的穩定，使“縣”這一不可替代的傳統地域型政區能夠長期穩定，即使推進“縣”制改革（虛化等），也不會使“縣”消失。

總之，縣下轄市為我國縣鄉（鎮）行政區劃體制改革提供了新思路，為推進農村城市化提供了新的思考。當前應以科學發展觀為指導，盡快研究解決“縣轄市”的設置標準、組織體制、法律地位以及如何處理好“市”與縣的關系等問題。