征地博弈與土地新政

[案例]

征地博弈：農(nóng)民話語權缺失

2005年1月24日，江蘇省無錫市鴻橋村4位老農(nóng)操著濃重的江蘇口音在北京一中院與國土資源部官員對簿公堂，狀告其行政不作為。近年來，因土地糾紛引發(fā)的行政訴訟案件數(shù)量一直居高不下，適值國務院“二十五條土地新政”正式實施不久，該案如何判決受到社會的廣泛關注。

鴻橋村的村民代表在法庭上申訴：2004年2月18日，無錫市政府在公告里指的村莊工礦用地實際上大部分是村民的私有房屋宅基地。征用農(nóng)村集體土地，政府沒有按照《土地法》征得村民同意。而且2004年5月1日，無錫市國土局在《無錫日報》上發(fā)布公告，征用他們村的土地面積增加了一倍。他們認為無錫市政府在征用他們村土地的過程中存在違法征地、少征多占、名目不符等問題，為此曾逐級向政府和有關部門反映，卻始終難以得到明確答復。

2004年3月，也就是在無錫市政府張貼征地公告的半個月后，鴻橋村派村民代表到市政府了解公告所稱的國土資源部[2003]544號批文，要求復印相關內(nèi)容，遭到拒絕，直到5月21日才在無錫市國土資源局看到批文原件。村民們認為國土資源部的批復與法律相抵觸，于2004年5月25日派代表到北京國土資源部上訪，要求撤銷該批復，答復是讓他們逐級反映問題。村民們按要求逐級先后向無錫市政府和江蘇省國土資源廳反映了情況。7月1日，江蘇省政府行政復議處答復：“對征用鴻橋村土地的行政復議已超出省范圍，省無法復議”。7月8日，省國土資源廳解釋為“國土資源部有批文批準，手續(xù)全了”。至此，唯一可以選擇的就是要求國土資源部進行行政復議。7月20日，村民代表帶著鴻橋村150名村民聯(lián)名簽署的行政復議申請書進京向國土資源部提出復議請求；但是，7月30日國土資源部已復議申請超期為由，不予受理。萬般無奈之下，村民們于8月13日把國土資源部告到北京市第一中級人民法院，稱其行政不作為。2005年1月24日，法院正式開庭審理此案，但并未當庭做出宣判。

當前，我國正處于現(xiàn)代化和城市化的高速發(fā)展時期，大規(guī)模的城市改造和基礎設施建設使得本就稀缺的土地資源更加成為多重利益主體追逐的目標。征用土地的過程實質(zhì)是政府、開發(fā)商和農(nóng)民三大利益集團之間的博弈過程。在征地決策出臺之前，土地的所有者———農(nóng)民不知情，農(nóng)民的意志在政策中沒有表達；在征地過程中，政府對農(nóng)民的利益訴求不給予回應，農(nóng)民沒有得到應有的補償和安置，這種現(xiàn)實透視出征地博弈過程中農(nóng)民這一“弱勢群體”話語權的嚴重缺失。不具備談判地位的失地農(nóng)民缺乏權利保障，必然任人宰割，對土地使用、收益等土地權益被無償剝奪，淪為政府和開發(fā)商雙方利益博弈結果的被動接受者。

[評點]

衍生利益：審視地方政府征用農(nóng)民土地的初始動機

根據(jù)我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的明確規(guī)定，國家為公共利益的需要，可依法對集體土地實行征用。但是，公共利益的內(nèi)涵和外延是什么？建設開發(fā)區(qū)、興建“大學城”算不算公共利益？不顧地方財力物力的實際，建大廣場、大公園、大商場、大綠地算不算公共利益？我國《憲法》和相關法律對此尚無明確界定。在一定意義上可以這樣理解，法律賦予了國家征用土地的權力，卻未對這種權力的行使劃定邊界；對公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領導自由裁量的權力。正是這種概念上的模糊界定和明顯的權責失衡為地方政府假借公共利益名義，隨意侵害農(nóng)民土地權益，為自身尋租留下了操作空間。

無錫市政府以興建“開發(fā)區(qū)”，加快城市建設的公共名義獲取了國土資源部關于同意其征用農(nóng)民集體土地的國土資源部［2003］544號批文。然而，時隔不久，無錫市國土局卻在《無錫日報》上發(fā)布公告，對征用的土地進行掛牌拍賣，公共利益用地搖身一變成了商業(yè)用地。根據(jù)鴻橋村村民申訴，無錫市政府甚至在該村擅自決定擴征近一倍的土地。為公共利益征用的土地為何不能實現(xiàn)其公共用途？無錫市政府為何敢于“踩政策紅線”少批多征？其實不難理解，不過是征地能給當?shù)卣畮順O為豐厚的利益使然。試想以遠遠低于土地價值的非市場價格征來的土地，經(jīng)過“幾通一平”后，轉手變成商業(yè)用地，實行掛牌、招標、拍賣，其中的級差地租和衍生利益是不言而喻的。據(jù)報道，如今許多基層政府都面臨財政窘境，“借地生財”成了他們重要的財政收入來源。在一些地方，從征用出讓土地獲取的差價甚至占到了財政收入的70%———80%之多。從更深層次看，征地除了給地方財政帶來直接的經(jīng)濟實惠，興辦開發(fā)區(qū)，加快城市工業(yè)化進程毫無疑義對于當?shù)卣绕涫钦饕賳T而言是顯著的政績。尤其在片面追求GDP增長的政績考核指標體系下，政治利益和經(jīng)濟利益交織在一起，無疑對于地方政府和官員有著巨大的誘惑力和驅動力，所以一些地方政府才會不遺余力，對國家的土地管理法規(guī)政策置若罔聞，一味上新項目、鋪新攤子，擠占浪費甚至不惜荒蕪大量的良田，其后果必然會導致社會利益失衡，加劇社會不公，激化不同社會群體矛盾，引發(fā)嚴重的社會問題。

制度瑕疵：透視農(nóng)民的土地承包權

鴻橋村民何以在并不知情的前提下就失去了自己家園？為何又在維權路上如此倍受冷遇？這與當前我國法律對農(nóng)民承包土地的權利規(guī)定有關。我國憲法和相關法律規(guī)定，農(nóng)村土地包括宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有；但是，對于“農(nóng)民集體”作為土地所有權主體的構成要素及運行原則，對于“農(nóng)民集體”作為產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體的界限和地位，對于“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人之間的利益關系等實質(zhì)性的問題并沒有明確地界定，“農(nóng)民集體”難以具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，在現(xiàn)實操作中常常造成農(nóng)村集體土地所有權虛置。進一步分析，我國農(nóng)村實行的土地承包責任制，就農(nóng)民個體而言，其享有的只是土地所有權四項權能（包括占有權、使用權、收益權、處分權）之一的土地使用權。法律意義上的土地財產(chǎn)權利的不完整性，使得處于弱勢且力量分散的農(nóng)民的土地權益極易受到強勢群體的非法侵占，如來自地方政府征地、利益集團圈地甚至于鄉(xiāng)村干部賣地的威脅。

另一方面，現(xiàn)行法律規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”

顯然，國家嚴禁土地所有權買賣、出租、抵押或者以其他形式轉讓，農(nóng)村集體土地所有權處于一種無權自主定價的“虛擬財產(chǎn)”狀況。而國家對農(nóng)民集體土地所有權的處分則具有強制性，為了公共利益需要，有權依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉化為國有土地。國家征用土地的補貼是由國家單方確定的，是一種強制性的非市場價格。誠然，國家對農(nóng)村集體土地所有權進行一定的限制是十分必要的。但這種限制應該考慮到所有人對土地所有權基本權利的行使，更不能是按照一定時期的政治需要而隨意變化。一二級土地市場之間的級差地租應該更為合理的在相關利益主體間分配。

[追問]

土地新政：應景之作還是治本之策

2004年11月1日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》正式付諸實施，這部“迄今為止最為嚴厲的土地管理制度”被某些專家稱之為“土地新政”。2005年1月24日開庭審理的江蘇農(nóng)民訴國土資源部案至今尚未決斷，“土地新政”能在多大程度上影響該案的判決尚不得而知。

“土地新政”作為中央政府加強宏觀調(diào)控的最新舉措，具有很強的時效性和針對性。無錫市政府心情迫切地征用農(nóng)地建設開發(fā)區(qū)，甚至于違規(guī)自行增加征地面積的做法，其實是在走盲目追求經(jīng)濟增長速度，以透支極其有限的土地資源為代價的粗放型經(jīng)濟發(fā)展路子，是以犧牲農(nóng)民利益推進城市化進程的不平衡發(fā)展。事實表明，地方政府無節(jié)制征用農(nóng)民土地引發(fā)了一系列的社會矛盾：耕地大幅減少危及糧食安全；失業(yè)人口劇增使得本已嚴峻的就業(yè)形勢雪上加霜；開發(fā)區(qū)熱帶來房地產(chǎn)泡沫和國民經(jīng)濟過熱等等。“新政”顯然是關注到這些問題的存在，通過強化中央的宏觀調(diào)控地位，明確各級政府保護土地的責任，從組織和機制上加強土地執(zhí)法監(jiān)督力度，確立土地利用總體規(guī)劃對城市總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)領地位等一系列的制度安排，試圖給地方政府的征地熱情降溫祛火。實踐證明，“新政”實施收到一定效果。正如無錫市委書記楊衛(wèi)澤日前接受新華網(wǎng)采訪時談到:無錫的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境、土地的矛盾日益尖銳，在這樣的情況下，國家宏觀調(diào)控和科學發(fā)展觀給了我們機遇，這是壓力也是動力，應該加快經(jīng)濟結構調(diào)整，加快進行經(jīng)濟增長方式的轉變，真正走上依靠科技進步和人力資源發(fā)展的道路。

“土地新政”的另一個重要意義在于關注民生、尊重民權。該案中鴻橋村村民何以憤憤不平鳴冤不已？根本癥結在于村民感受到知情權和參與權被剝奪。無錫市政府事前沒有做任何政策解釋工作，征用土地過程中未能征詢村民的意見，僅以一紙公告的方式通知農(nóng)民征地結果，而且公告甚至沒有標明具體的征地范圍。政府暗箱操作征地流程、封鎖有關政策信息，最終激怒了在毫不知情的情況下痛失家園的村民；他們逐級上訪，直至發(fā)展到與國土資源部對簿公堂。“新政”開出藥方要“健全征地程序”：要求地方政府在征地報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；必要時應當組織聽證；相關材料作為征地報批的必備材料。經(jīng)批準的征地事項，除特殊情況外，應予以公示；同時要求建立相應的爭議協(xié)調(diào)和裁決機制。程序正義不僅是結果公平的保障，也能提高利益相關人對于結果的接受度。可以設想，若無錫市政府能夠履行“新政”規(guī)定的程序實施征地行為，這場征地風波大概是不會愈演愈烈的。大而觀之，征地過程的公正性和失地補償?shù)暮侠硇缘玫奖Ｕ希啬艽蟠鬁p少各地因為征地糾紛引發(fā)的風起云涌的集體上訪事件。

“土地新政”作為中央政府主導的一場“土地革命”，試圖通過制度安排和宏觀調(diào)控手段實現(xiàn)地方政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間的利益分配均衡。中央政府雖然可以超越地區(qū)利益制定相應政策，但各地方政府能否對接和貫徹中央的“新政”精神，廣大農(nóng)民能否享受到“新政”實效，從根本上講，取決于地方政府能否在自身租金最大化和社會產(chǎn)出最大化的兩個目標之間找到一個均衡點，取決于為實現(xiàn)地方治理而對農(nóng)民土地權益的明確而有效的界定。“新政”沒有改變兩級土地市場的制度設計，難以完全切斷地方政府“借地生財”的通道；公益性建設用地和經(jīng)營性建設用地沒有嚴格的區(qū)分，失地農(nóng)民沒有明確量化的補償標準，農(nóng)民土地承包權沒有明確的法律界定等等，都將在不同程度上影響到“新政”預期目標的實現(xiàn)。

無論如何，“土地新政”昭示了政府加強自我管理與變革的決心，我們有理由期待類似的土地糾紛不再在無錫市乃至全國其他地方上演。

[互動]

1、就案例提供的材料來說，您是否認為國土資源部存在行政不作為？

2、無錫市政府在征地過程中是否存在違法行政行為？

3、征地博弈過程，無錫市政府扮演了一個什么樣的角色？這種定位符合它的身份嗎？

4、你認為農(nóng)民的土地承包權應該涵蓋那些權益？

5、 你認為“土地新政”有哪些需要完善之處？