“禁瓜令”中的利益博弈

[案例]

今年夏季，和往年一樣又是高溫酷暑，品嘗西瓜成為市民解暑清涼的最好選擇。然而，鄭州、南京等地相繼出臺禁止運瓜農用車進城的規定，演繹出一幕瓜農落淚、市民流汗、城管受累的人間正劇。

據有關報道，2005年6月20日，南京禁止農用運瓜車進城后，大量運瓜拖拉機、三輪車被擋在城外。為了能夠早點進城，一些瓜農只得高價租用中巴、面的或廂式貨車，重新裝運起西瓜。而更多瓜農不得不含淚“打道回府”，或將西瓜賤賣給瓜販，或就地低價銷售。與此同時，南京市區西瓜零售價繼續上揚，城內城外價格相差三四角錢。

在當地政府看來，今年南京的瓜車進城新規主要是為了服從創建文明城市的需要。農民運輸瓜果的拖拉機和三輪機動車車況較差，不但影響交通，還存在安全隱患，而且一般都是夜里進城，噪音也容易擾民。

[解讀]

“禁瓜令”涉及各方利益訴求

禁止農用運瓜車進城，是城市政府管理者為治理城市而發的政策指令，看起來只是一個城市交通管理的新規，不期卻使賣瓜者和買瓜者同時陷于其中，更不包括那些專門依靠所謂身份地利優勢賺取差價的倒爺們。因此，這一次的所謂新政，就值得我們仔細解讀利益各方的出發點，以便更加公正地看待事件本身。

首先看城市管理者，或者說地方政府。管理地方事務，維護一方平安是他們的重要職責，此外，還要確保城市在各種評比中占一席之地，獲得文明城市、衛生城市、環保城市等一些稱號，這些是除了GDP等之外的重要政績指標。因此，城市管理者是不能容忍與上述訴求不一致的現象出現的。比如前些年在各大城市出臺的“禁討令”就是運用管理力量把影響市容的“乞討者”趕出繁華的市區，影響較大的則為發生在廣州的“孫志剛”事件。對于那些希望在城市謀生卻沒有取得城市“暫住”許可的農民，城市就無法成為美麗的花園，還可能是喪身之地。

站在管理者立場，農民運輸瓜果的拖拉機和三輪機動車車況較差，禁止運瓜車進城，完全是迫不得已的做法。其實這些問題同樣困擾國內許多城市政府，甚至有人引用交通法規，認為南京的做法是完全按照交通法規實施的。這足以讓人看出城市管理者對這一事件的重視。但是，瓜車進城，關聯到農民、市民等多個利益主體，涉及到市容、環保、農民增收等多個問題。政府要做的是，在多個利益主體間尋求利益的妥協和平衡，在不同問題間分個輕重緩急，找到妥善解決的因應之道，而不能畸輕畸重，只顧一點。

而且，一項政策出臺還應注重執行的協調性，如果出發點是好的，但執行不好，政策的效果就很難體現。據介紹，南京市在制定瓜車進城新規之前，相關部門專門到浦口區、安徽的滁州等西瓜產量較大的地區調查研究，并與當地政府部門溝通，協商制定禁止農用車進入南京城區售瓜的配套措施。當地政府部門都表示支持瓜車進城新規，并負責向農民宣傳解釋，鼓勵他們改用貨運汽車進城售瓜。浦口還準備拿出一部分財政經費，對瓜農進行補貼，同時醞釀在江北建立三個大的瓜果交易市場，方便瓜農進行西瓜交易，等等。但是，因為這些配套措施都沒有及時落實，使得瓜車進城新規的效果不盡如人意。另據報道，鄭州市城管在依規定管理瓜農時，發生了毆打瓜農的悲劇，讓地方政府在道義上大受譴責。可見，即使出發點很好，也符合管理者意圖，未必能確保政策有效推廣，更談不上社會效果。

其次，瓜農作為這一政策的利益主體，其利益訴求必須加以考慮。

作為種瓜者，當他把自己的產品拿到市場出售時，利潤最大化就是他的追求，這樣一來，節約成本、選擇最佳銷售地點、逃避征費等都是瓜農首先考慮的。相對而言，城市的環境、交通規范乃至于城市文明形象等都很難進入他們的籌劃之中。于是，盡管我們對瓜農的辛苦報以同情，但卻不能贊同他們為了自己的利益而影響城市固有的運行規則。正因為如此，包括合肥市在內的全國許多城市都出臺規定，規范瓜農賣瓜，這種做法在很大程度上獲得多方面認可和支持，并沒有出現如南京市的問題。

因此，南京的問題不在于政策的立意，而在于政策偏差，包括決策的偏差和執行的偏差。對于瓜農進城，是城市管理者無法阻擋的事實，對此只能采取疏導的辦法來進行規范管理，而不是一律禁止這樣簡單的行政管理手段；既然做了禁止規定，那么就應該預測到可能出現的問題，如果不能在執行中加以化解，就不可能期望政策有好的效果。

再次，城市市民無疑也直接牽涉到瓜農事件之中。

由于禁止三輪車和拖拉機進城，增加了運費費用，西瓜進城成本提高，受此影響，南京市區的瓜價一斤平均上漲了0.1元，普通西瓜最高已賣到0.8元一斤。這直接影響了市民的利益。

從南京市市民的反映中，我們也看到他們不同的利益訴求。一些市民質問政府，為何在制定措施的時候就不能夠體現出一種人性化的管理方式呢？市容等部門完全可以通過收取瓜農適當的費用、規定在某段時間進城、采用四輪車拖運西瓜來盡量減少污染噪音，這些方法都是可行的，為什么總是一紙禁令？城市管理明顯缺乏靈活度，管理的根本在于疏而不是堵。更多的市民則采取同情態度，同時對新規帶來西瓜漲價表達不滿。與此同時，也有不少市民表示理解政府的做法，在他們看來，維護城市文明有序是政府的責任，更是市民的責任，從長期看，規范管理是最好的途徑。

從上述各方的利益訴求分析中，我們清晰地看到，在利益多元化的時代，在媒體有效肩負起監督職責的公共時代，公共政策就是利益博弈的過程和結果。而我們關注的重點還在于，在利益博弈時代，誰將肩負農民這樣一個弱勢群體的代言人角色？

[啟示]

利益博弈時代已經來臨？

盡管許多人對“多元”抱以戒心，但卻不得不認同利益分化的現狀。社會學者首先疾呼：中國進入利益博弈時代（孫立平）！在他看來，利益博弈時代的到來有其客觀性，它是市場經濟機制和社會結構分化兩個因素雙重作用的結果。如何使利益博弈的合法化、如何為利益博弈提供合法的舞臺，有三個問題迫切需要通過政府轉型來解決：

一是政府的超越性與公正性。近年來，我國經濟生活中的利益關系失衡，往往是與一些地方政府和部門直接介入市場活動甚至成為市場中的利益主體有直接關系的。

二是利益主體發育的均衡問題。目前我國利益主體的發育是相當不均衡的，強勢過強，弱勢過弱。如果沒有中央政府的介入，市場中的博弈幾乎是一邊倒的。

三是利益博弈的規則化。當務之急，不是禁止利益的表達和博弈，而是需要為利益的表達和博弈設立制度安排，保障利益博弈能夠健康有序地進行，以促進相對和諧的利益關系和利益格局的形成。按照利益博弈時代的基本邏輯，私人利益是通過市場交易完成的，在一個較為健全的市場機制中，博弈雙方信息暢通，規則既定，基本能夠實現公平；然而，在公共領域，比如公共政策一旦納入利益博弈體系，則如何保障博弈雙方的利益，就是政府需要考慮的問題。換句話說，一旦弱勢集體不能占有正常的利益表達方式，則誰可為之代言？

誰來充當弱勢群體的代言人？

在利益多樣化的大背景下，農民無疑是沉默的大多數：

首先，他們沒有自己較為健全的組織，又缺乏組織起來的自覺性；其次，他們缺乏利益表達的經濟基礎，難以組織強大力量為自己說話；再次，他們的聲音在城市的遠方，難以快捷地傳到決策官員的耳邊；最后，農民習慣了權益被疏忽，即使利益受到損害，也盡量自我消化。

所以，我們看到當千辛萬苦把瓜運到南京卻進不去城市的農民流汗又流淚時，你能強烈地感覺到他們的無助。這種無助甚至一度感動了市民和記者，他們都已經做了他們所力所能及的事情（為瓜農鳴不平，盡可能多買西瓜等）。特別是媒體，在整個事件中有效報道了事實真相和事件進展，促進更多人關注事件本身以及其影響，是媒體本能地承擔起維護農民群體利益的責任。看看近年來披露的各種公共事件，幾乎無一例外媒體起到重要作用，自然成為弱勢一方的代言人。

然而，依靠媒體來維護權益，畢竟是一種制度外安排。建立保護像農民這樣的弱勢群體利益的長效機制，把維護利益博弈各方合法利益納入公共管理之中，是擺在各級管理者面前的緊迫任務。