“區(qū)域封殺”背后的公共管理

[案例]

北京發(fā)布最嚴(yán)厲的“區(qū)域封殺令”

據(jù)報(bào)道，由于廣東省潮安縣12家企業(yè)的產(chǎn)品被多次抽檢質(zhì)量不合格，2005年6月14日，北京市食品安全辦公室正式對(duì)外宣布：全面禁止潮安地區(qū)果脯、蜜餞類產(chǎn)品在北京市場(chǎng)的銷售，責(zé)令全市經(jīng)營(yíng)者停止購(gòu)進(jìn)和銷售該地區(qū)的同類產(chǎn)品。這就意味著潮安縣相關(guān)產(chǎn)業(yè)的800余家生產(chǎn)企業(yè)被整體清退出了北京市場(chǎng)。由于同樣的原因，被“封殺”的還有原產(chǎn)于天津市薊縣的菌類罐頭。

雖然此前我國(guó)相繼發(fā)生了“南京冠生園”事件、“金華火腿”事件、“山西假酒”事件、“廣州毒米”事件等等一系列有關(guān)食品衛(wèi)生和公共安全，以“株連”進(jìn)行市場(chǎng)自衛(wèi)的事件。但是，這一“區(qū)域封殺令”是迄今北京在食品安全領(lǐng)域采取的最嚴(yán)厲的措施，實(shí)際上也是建國(guó)以來(lái)本區(qū)域市場(chǎng)對(duì)外區(qū)域產(chǎn)品實(shí)施的首次全面“封殺”。

[解讀]

超限度懲罰與公共責(zé)任推卸

出于保護(hù)本區(qū)域消費(fèi)者身體健康的考慮，將不合格商品清理出市場(chǎng)，對(duì)生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的廠商進(jìn)行懲罰，這是政府主管部門的職責(zé)所在，既合理也合法。但對(duì)出現(xiàn)不合格產(chǎn)品地區(qū)的同類產(chǎn)品進(jìn)行全面“封殺”卻值得商榷。政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和介入必須具有一定限度，不能在“公共利益”的名義下任意行使公權(quán)力。北京市的“封殺令”人為地?cái)U(kuò)大了12家不合格廠家的消極外部性，由全部生產(chǎn)者承擔(dān)了應(yīng)由少數(shù)人承擔(dān)的懲罰，“無(wú)辜者受害”違背了市場(chǎng)內(nèi)生的公正公平原則。

“封殺令”是狹隘的“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”的表現(xiàn)，政府監(jiān)管部門不做細(xì)致、科學(xué)的分類管理，不主動(dòng)與出產(chǎn)地的監(jiān)管部門協(xié)調(diào)，而是以簡(jiǎn)單、粗暴的方式干預(yù)市場(chǎng)，試圖以一紙“全面封殺”的禁令將問(wèn)題拒之門外，實(shí)現(xiàn)“一勞永逸”。事實(shí)上任何區(qū)域的市場(chǎng)監(jiān)管都不可能盡善盡美，如果每個(gè)地方政府都抓住其它地方商品的“百密一疏”而高舉“封殺”大棒，以對(duì)其他區(qū)域商品實(shí)行“株連”的方式進(jìn)行超限度懲罰，加大對(duì)方的損失成本，迫使對(duì)方不得不采取措施改善產(chǎn)品質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)自衛(wèi)。最終只能導(dǎo)致惡性循環(huán)和“畫(huà)地為牢”式的市場(chǎng)分割，已經(jīng)逐漸成型的開(kāi)放式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又將重回各自為政、相互隔絕的自然經(jīng)濟(jì)。

這說(shuō)明在“封殺令”出臺(tái)過(guò)程中決策者對(duì)于局部利益和全局利益、短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益缺乏通盤(pán)考慮，表面看來(lái)既保障了轄區(qū)內(nèi)公眾的身體健康，又提高了工作效率，政府部門盡到了職責(zé)。實(shí)際上“解決”了本區(qū)域的問(wèn)題，卻將矛盾轉(zhuǎn)嫁給別的區(qū)域，既加大了社會(huì)總體成本損失，又加深了區(qū)域矛盾與隔閡。這種“自掃門前雪”的做法實(shí)際反映了政府部門的狹隘自利性和對(duì)公共責(zé)任的推卸，是一種“得理不饒人”的霸道邏輯與政策取向。

程序瑕疵與行政違法

北京市的“封殺令”不僅在政策取向上存在沖突，而且在具體的操作上也存在著程序瑕疵。

首先，有關(guān)部門沒(méi)有按規(guī)定將不合格內(nèi)容告知被抽查企業(yè)，沒(méi)有盡到告知義務(wù)。其次，行政機(jī)關(guān)將執(zhí)法內(nèi)容和重要相關(guān)事項(xiàng)告知相對(duì)方之后應(yīng)當(dāng)履行聽(tīng)取陳述和申辯的義務(wù)，但本案中行政執(zhí)法者也沒(méi)有盡到上述義務(wù)，甚至沒(méi)有告知申訴期限，剝奪了行政相對(duì)方陳述和申辯的權(quán)利。第三，北京市食品安全辦沒(méi)有按規(guī)定召集業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行科學(xué)地評(píng)估，也沒(méi)有組織專家評(píng)審會(huì)給予廠商們接受專家質(zhì)詢和答辯的機(jī)會(huì)。第四，從“封殺令”的最終結(jié)果可知，由于潮州市、潮安縣的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成協(xié)調(diào)小組赴京“斡旋”之后，大部分蜜餞類產(chǎn)品就得以恢復(fù)銷售。在沒(méi)有明確的法定事由出現(xiàn)之下，政府的執(zhí)法行為便草草收?qǐng)觯沙绦虻膰?yán)肅性令人擔(dān)憂。

以上程序瑕疵實(shí)際上將行政相對(duì)方，即廣大生產(chǎn)廠商排除在政府政策過(guò)程之外，整個(gè)決策過(guò)程成為一個(gè)“暗箱”，導(dǎo)致政府監(jiān)管的權(quán)威性和合法性受到嚴(yán)重質(zhì)疑。政府不能以身作則遵守法律條文和法定程序，表明政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管存在相當(dāng)?shù)碾S意性。

公共管理主體缺位與公眾參與不足

作為公共管理主體之一，公眾有權(quán)利充分參與公共事務(wù)的管理，了解真相、發(fā)表意見(jiàn)，參與決策過(guò)程，使公共決策切實(shí)保障實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。但北京市“封殺令”的出臺(tái)過(guò)程不僅將相對(duì)方生產(chǎn)廠家排除在外，而且也將廣大消費(fèi)者群體，即公眾排除在外。

根據(jù)北京市食品辦的信息，已經(jīng)多次在廣東潮安地區(qū)這12家蜜餞果脯生產(chǎn)廠家抽查發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，但沒(méi)有及時(shí)向消費(fèi)者發(fā)布相關(guān)信息，或至少是沒(méi)能有效地警示消費(fèi)者，致使“封殺令”發(fā)布后，很多消費(fèi)者莫名其妙，不知個(gè)中原因。同時(shí)作為商品的直接受眾，消費(fèi)者的意見(jiàn)應(yīng)該對(duì)處理方式和程度起到?jīng)Q定性作用。政府部門既沒(méi)有采用各種方式充分了解消費(fèi)者意見(jiàn)，也沒(méi)有組織專門的聽(tīng)證會(huì)，讓公眾了解內(nèi)情，正確作出判斷和選擇。而是憑“想當(dāng)然”的“為人民服務(wù)”作出了全面封殺的處理決定。另外，沒(méi)有對(duì)部分偏好廣式果脯蜜餞的消費(fèi)者給予適當(dāng)?shù)慕淮瑹o(wú)形中強(qiáng)行壓抑了消費(fèi)者偏好，降低了這部分消費(fèi)者的福利水平。可見(jiàn)，公眾主體地位的缺失，公眾參與不足，公眾意志沒(méi)有得到體現(xiàn)，政府越俎代庖應(yīng)該說(shuō)是“封殺令”的一大弊病所在。

非常態(tài)樣本與運(yùn)動(dòng)式公共管理

北京市食品辦公室出臺(tái)的“區(qū)域封殺令”，其理由的正當(dāng)性并不必然說(shuō)明行為過(guò)程和結(jié)果的正當(dāng)。懲罰性處理本應(yīng)準(zhǔn)確針對(duì)不合格商品和廠家，但“封殺令”缺乏全局性考慮，過(guò)于簡(jiǎn)單、粗暴，打擊范圍過(guò)大，人為擴(kuò)大了不合格生產(chǎn)企業(yè)的負(fù)外部性，在禁令發(fā)布、執(zhí)行過(guò)程中存在著諸多法律程序上的瑕疵，具有封閉性、神秘性，缺乏公眾參與，造成社會(huì)整體利益受損，得不償失。

“區(qū)域封殺令”只是一個(gè)針對(duì)市場(chǎng)中不合格食品進(jìn)行規(guī)制的權(quán)宜之舉，是一個(gè)短期行為，具有運(yùn)動(dòng)化、戰(zhàn)役化的特征，缺乏對(duì)食品安全的持續(xù)性、常態(tài)化監(jiān)管，這就導(dǎo)致了運(yùn)動(dòng)式的行政管理。當(dāng)某一方面問(wèn)題異常突出、社會(huì)反映強(qiáng)烈時(shí)，才采取諸如大檢查、“嚴(yán)打”之類的階段性突擊方式解決問(wèn)題，因而總陷于消極被動(dòng)的境地。階段性突擊取得的成果越大，越能暴露出日常管理中的問(wèn)題。“區(qū)域封殺令”不是一種制度化、常態(tài)化的政府監(jiān)管行為，管理者沒(méi)有把日常工作重點(diǎn)放在食品安全監(jiān)管的持續(xù)改進(jìn)上，導(dǎo)致實(shí)際監(jiān)管效果難盡人意。

[啟示]

政府行為：合法化與合理化

由于政府之間以及政府與公民和市場(chǎng)主體之間的地位不平等，政府極有可能憑借強(qiáng)勢(shì)地位侵害其他主體的正當(dāng)權(quán)益，為對(duì)抗和約束政府可能出現(xiàn)的不當(dāng)行為，必須將政府行為納入法制軌道。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以法治為基礎(chǔ)的規(guī)則經(jīng)濟(jì)，政府的權(quán)威和強(qiáng)制力均來(lái)自法律，只有依法實(shí)施對(duì)社會(huì)的管理才具有合法性。

地方政府：合作與共贏

公共事務(wù)往往是跨區(qū)域的，當(dāng)本區(qū)域的公共事務(wù)涉及其他區(qū)域和全局利益的時(shí)候，就要求地方政府既要堅(jiān)定維護(hù)本區(qū)域利益，又要有全局觀點(diǎn)，通盤(pán)考慮。“區(qū)域封殺”反映了決策者視角的偏狹，缺乏全局眼光，為維護(hù)本區(qū)域利益而試圖將矛盾轉(zhuǎn)嫁，而實(shí)際上一旦商品缺乏，自然市場(chǎng)流通不暢，供需不旺，市場(chǎng)低迷，消費(fèi)者需求也難以得到滿足，損人而不利己。所以北京市的監(jiān)管部門應(yīng)該積極與廣東、天津等地區(qū)的有關(guān)部門溝通，通力合作，聯(lián)手行動(dòng)清除市場(chǎng)中的害群之馬，將其危害性降低到最小，保證市場(chǎng)的健康和秩序，使各種商品和要素能夠自由順暢的流通，生產(chǎn)者盈利，消費(fèi)者福利也能得到有效的提高，市場(chǎng)繁榮，經(jīng)濟(jì)活躍，各方共贏才是多重博弈的最優(yōu)解。

市場(chǎng)監(jiān)管：制度化與常態(tài)化

地方政府市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)站在中立、超脫的立場(chǎng)上對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，使市場(chǎng)獲得獨(dú)立發(fā)展的自主性。另外要培育和促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，可以將部分行政權(quán)力轉(zhuǎn)移給各種非政府組織，讓其代替政府行使部分調(diào)控及組織公共產(chǎn)品供給的職能，逐步形成以政府為主體和民間組織相配合的運(yùn)行機(jī)制。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)監(jiān)管作為政府基本職能之一必須要制度化、常態(tài)化，并在工作中進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。尤其在食品領(lǐng)域，時(shí)時(shí)刻刻關(guān)系到成千上萬(wàn)公眾的身體健康和生命安全，必須建立食品安全的長(zhǎng)效機(jī)制，以制度將工作細(xì)化到各個(gè)具體環(huán)節(jié)，以細(xì)節(jié)促安全，不能“急來(lái)抱佛腳”靠突擊式、階段式的運(yùn)動(dòng)來(lái)進(jìn)行管理，更不能以簡(jiǎn)單的“區(qū)域封殺”而一封了之。

（作者單位：北京師范大學(xué)管理學(xué)院）