ＮＧＯ：擋風高墻中的水泥

危機應對如同構建一堵擋風的高墻，再強的鋼筋結構，如果沒有水泥的彌合，擋風的作用也會被消解。非政府組織（NGO）的活躍正如同這堵高墻中的水泥，彌合各個縫隙，起到不可忽視的作用。因此，給非政府組織充分發育的空間，并讓其在危機中發揮作用，是整個社會應對公共危機，增強“抗震”能力的必要途徑。

作為

2005年７月７日，倫敦突遭連環爆炸襲擊，英國紅十字會立即在全市派出急救志愿者和救護車，并開設國際追蹤和信息服務，受過訓練的紅十字會志愿者和大量青年志愿者火速趕到各個需要人手的地點。爆炸后，社區安全基金參與負責倫敦各社區安全，倫敦市市長和英國紅十字會聯手設立了倫敦爆炸救濟慈善基金，家庭援助中心開始全天候運行，救世軍、皇家志愿服務等機構也紛紛向受害者及其親人提供援助和情感支持。盡管事件嚴重，英國整體反應的冷靜令人驚嘆，英國之所以能夠處變不驚，這與英國擁有50萬志愿組織不無關系。

中國非政府組織在近十年開始得以較大發展。1998年抗洪，還只有少數官辦組織參加救援，之后，一度動員起來的志愿資源也就隨之解散了。2003年SARS席卷中國，除了中國紅十字總會、中華慈善總會經國務院批準統一接受、發放非典捐贈物資以外，各種草根非政府組織開始出現。“協作者”面對300萬外來農民工緊急啟動“北京外來工預防非典型肺炎暨減災能力建設”；“北京惠澤瀛咨詢服務中心”緊急策劃推出分別針對醫護人員和患者的“黃絲帶行動”與“天使家園熱線”；北京紅楓婦女熱線、進城務工熱線和殘疾人熱線、青春熱線等社會公益熱線與各大學等9家機構聯合開通“非典心理援助熱線”。在這些非政府組織中，許多NGO是在SARS期間才成立的，與1998年抗洪臨時動員起的資源不同，非政府組織在SARS過后，將對于這些群體的關懷依然延續了下來。

角色

在突發性公共事件發生時，NGO到底能夠扮演什么角色，發揮什么樣的作用呢？

毫無疑問，NGO扮演著危機應對和服務的直接提供者的角色。社會服務是非政府組織的重要功能，也是諸多非政府組織活躍的領域。從國際經驗看，非政府組織在危機應對中發揮著大量的救助服務功能，它們不僅在危機一線進入危機處理的方方面面，募集資金、運輸物資、救助災情、維護秩序、提供關懷，而且在危機后重建和秩序恢復的過程中，提供著物資、人員、信息、技術等各方面的服務。

公共資源使用和公共服務績效的督促者也是NGO重要角色之一。每一次的公共危機都關聯著大量公共資源和志愿資源的調配與使用，而且很多調動是非常規的、緊急程序的。非政府組織的監督意向有利于公共資源的合法使用和更好發揮作用。如在印度洋海嘯事件中，“透明國際”就在監督援助資金使用情況時發現了問題，英國樂施會也在海嘯后對國際援助到位情況做出評估，對救援機構提出了建議，幫助它們進一步改進服務。

不可忽視的是，NGO還是發現危機隱患和提供專業建議的預防者。很多非政府組織具有很強的專業知識、實踐經驗，并擁有一大批資歷豐富的專家隊伍。這支專業隊伍與正式組織機構中的專家資源不同，他們基于興趣和責任，在組織結構、運作領域上縱橫交錯，聯結成一種社會資本，細致地體察著社會的不同角度。它們所提供的信息和專業知識，以及它們基于宗旨的社會行動，對于及時發現社會隱患做出秩序內的調適，增加應對自然危機的能力均具有重要意義。

優勢

與政府統一、層級管理模式不同，非政府組織作為一種社會自治機制，貼近社會、多元、靈活、與人們網絡相聯，其組織特性決定了它在公共危機管理中也具有獨特優勢。

自我組織機制所帶來的反應優勢是NGO最重要的優勢之一。非政府組織作為一種社會自治機制，決策是分散而獨立的，它們可以對危機事件及時做出反應，迅速滲入事件的各個環節。在時間作為一個關鍵因素的危機應對過程中，非政府組織無疑是一個不可替代的角色。

同時，NGO所具有的多中心決策還能帶來滿足特殊需要的優勢。危機的發生往往會涉及方方面面的影響，從重大的生命財產到細微的情緒心理。政府在危機應對中必然抓緊急的、重要的事件解決，必然要忽視掉許多細節。比如面對非典，大量的資源調配固然重要，一個醫院缺少電風扇或者缺少護工是否被注意到？資源調配向大型醫院，但小醫院的口罩能否滿足？各大單位全面布置，散在工棚里的農民工有否受到照顧？醫療工作大力開展，病人和非病人的心理緊張是否來得及體會？對于一種效應呈幾何數擴散的危機而言，沒有哪個細節是不重要的。這個時候，非政府組織的活躍，可以滿足各類群體的特殊需要。

政府行為一方面容易忽視細節，另一方面還可能造成資源的過度動員，NGO專業化所帶來的效率成本優勢，正是政府行為無法企及的目標。非政府組織大小不一，領域各異，分別針對某一地區、某一問題獲得更直接的信息，反應有的放矢、目標單一明確，從而面對同樣的問題，它們減少了應對成本，大大避免了過度動員。

NGO由于貼近社會，還能帶來資源動員優勢。由單位統一發動或者統一籌集物資固然便于管理，但是它遠離人們的生活，不如身邊的事情更容易調動人們參與的熱情。如果社會上存在多元的籌資渠道和接納志愿者的途徑，就會有更多的物質和人力資源加入到事件處理中來，增強危機應對的力量和效果。

危機處理對于政府而言是一個應急過程，而非政府組織由于具體、專一、多種多樣，往往具有更多的緩釋能量，使其能夠發揮持續作用：一方面，既有的非政府組織在其宗旨指引下，對于危機后重建、心理影響消解、弱勢群體扶助等均可發揮更持續的作用；另一方面，非政府組織可以因事而易，因時而易，及時彌補機構設置上的不足。事實上，許多重大的危機往往促成一大批相關非政府組織的建立，為事后服務提供大量的補充功能。