警惕“底線保障”扭曲

從過去一年一度春節前夕的噓寒問暖、送米送面，到今天有計劃、有步驟地在廣大城鄉廣泛建立最低生活保障制度、社會保障制度，我國的貧困人口救助工作正在迅速向制度化邁進。這無疑是一件利國利民的好事。然而有跡象表明，在一些地方，以“低?！?、“社?！睘橹饕问降牡拙€保障已開始被扭曲、濫用。

“有了低保一條線，再大的利益調整都不怕!”

改革與發展，往往意味著要對原有的利益格局與資源配置進行再調整。如果說早些年地方政府在推行其改革與發展計劃時，還不時要為如何權衡群眾利益的輕重緩急、如何平衡發展與穩定、效率與公平而頗費思量的話，那么今天，“低?！?、“社?！睙o疑為他們提供子一條異常清晰、而又便于高效操作的衡量群眾利益的底線。有底線當然比沒有底線好，然而，有的地方政府和部門由此引伸而來的動輒以“底線思維”來衡量群眾利益的做法，卻著實令人吃驚：

農民被征了地、衣食無著嗎?讓你吃“低?！?、“社?！边€不行嘛!

市民被拆了房、生計堪憂嗎?讓你吃“低?！?、“社保”還不行嘛!

企業被改制、職工想鬧事嗎?別鬧了別鬧了，也讓你吃“低?！?、“社?！边€不行嘛!

一名基層官員私下坦言：“有了低保一條線，再大的利益調整都不怕!”因為，一來有了“低?！?，群眾因利益受損而釀成突發事件的概率大大降低；二來如今到處都在推行“低保”“社保”，“低?！薄吧绫！币殉闪藦妱菰捳Z，拿著它們向老百姓說事兒，老百姓往往一時語塞、無從頂嘴；三來就算激起了上訪、群訪，上面查下來，只一句“我們已經充分考慮了群眾的利益，給他們個個都上了低保、社保了呀”，往往就能獲得原諒，順利過關。

而在以“低保”、“社?！?、“x項配套改革”等種種手法安民、撫民的背后，大量農田、城市土地和企業資產，被從農民、市民、產業工人——這些合法的使用權所有者、甚至是財富的積累者和創造者手中剝離出來，從而使他們徹底失去了在經濟要素的新一輪配置過程中參與分享收益的權利與機會。

以“低?！?、“社?！钡呐で?、濫用，來為這種經濟要素的低成本、高效率剝離大做障眼之法的妙處在于：在民眾本應以其合法擁有的經濟要素相關權利為支點、通過市場化的配置手段、平等地參與分享經濟發展的福祉的時候，卻被以“底線保障”、“底線補償”了事。“權屬收益”的概念被“底線保障”的概念所偷換，群眾利益的“人間蒸發”，由此披上殆情、合理、合法的外衣。

從這個意義上講，在一些地方，“低?！迸c“社?！辈粌H已被變相操作為地方政府以最低成本重新配置經濟要素、從而最大限度地獲取新一輪配置收益的保障線，而且成為他們最大程度地降低改革與發展成本的成本控制線，同時也成為“淹沒”群眾利益的吃水線。

本意是利民護民的“低?！迸c“社?！?，原本僅應承擔著底線保障與社會救助等有限的功能的“低保”與“社保”，何以會被扭曲、濫用了?

重新配置經濟要素不能只談保障，不講分享

率先實行“以土地換保障”政策的浙江省，已算得上是當前我國農村土地征用制度改革較為超前、且較為重視維護農民利益的省份之一了。據傳媒披露，該省義烏市廿三里鎮如甫村村委會，在2002年的一宗450余畝農地的征用中，與廿三里鎮人民政府簽訂了《征地協議書》，村民以當地最高的征地價格、約每畝5．3萬元獲得了征地補償；而時至2003年10月，義烏市商城集團以競拍方式從政府手中取得該村土地使用權時，地價卻高達每畝 200多萬元，政府由此直接獲得的土地出讓收益高達每畝195刀元。

浙江省的“土地管理法實施辦法”規定，“新增建設用地的土地有償使用費， 30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發?！彪m然對“有關地力人民政府”的收益分成比例語焉不詳，卻已道出了兩點關鍵事實：一方面，地方政府是通過調整土地權屬、增加財政，收入的利益主體；另一方面，他們又擁有制定并執行土地征用政策、調整土地使用權的權限。

然而，農民的承包田最好不要去豪奪——那樣的活，吃相也未免太難看了——還是講點策略為妙——這時，還有什么比端上一份“低?！奔印吧绫！钡奶撞透洕鷮嵒莸哪?這套餐既好吃、又好看，既顧全了穩定大局、農民利益的面子，又確保了最大程度降低“改革與發展成本”的里子。因此，雖然講究“吃相”還遠未成為一些地方政府自覺遵行的普遍原則，不講“吃相”的操作方式仍在大行其道，但可以預見的是，“低?！迸c“社?！睂⒃絹碓蕉嗟乇痪难b點于經濟要素重新配置過程中的成本控制環節，在現行利益格局和政策框架下，這已成為一種必然，一條鐵律。只是它帶給當事人的也許不是備受社會關愛的欣慰，而是經濟權益遭受剝奪的切膚之痛。

在這種要素的重新配置過程中；在政策執行得最好的地區——如浙江省，一些農民的確已經以土地換到了保障，這似乎已是夫復何求的喜事了——然而，在從土地上剝離農民的時候，是否向他們提供了底線式保障，真的就能成為衡量現行征地制度是否合理、公平的依據嗎?

讓“權屬收益”成為公民分享發展成果的支點

我國《土地管理法》以及《農村土地承包法》規定，農民對農村土地的承包權、即該土地用于農業用途的使用權與收益權(其實質是一種僅限于農業用途的土地使用權)受法律保護，同時，國家對土地實行用途管制，“國家為了公期，j益的需要”，可以對農才壯地實行征用并給予補償。然而到了省一級，即便是在白紙黑字的法規層面上，“公共利益”也被進一步放大，“為了實施城市、村莊和集鎮規劃，進行舊城、舊村改造”等更多的內容，者瞠而皇之地成為征用農民土地的理由；而在實際操作的層面，則干脆搞起了赤裸裸的農村土地的商業開發。

如果說我國《土地管理法》明文規定的“為了公共利益的需要”這一征地前提，也許恰恰就是農民得以在以非公共利益為目的的土地征用中，主張其參與分享土地的收益權利的邏輯起點的話，那么，在現實中，對這種征地前提的有意架空和忽略，恰恰就從根本上取消了被征地農民平等參與分享土地非農收益的權利。

以“底線保障”概念偷換“權屬收益”概念，雖然從地方政府的角度看，其效率與效益均頗為可觀，但就本質而言，不僅與中央政府確定的全面建設小康的目標相悖，而且也與現代法制國家的原則所不容。

只能擁有單純的勞動力要素的民眾，只能擁有脆弱而非堅實的經濟要素權屬的民眾，隨時可能被行政權力剝離其經濟要素權屬的民眾，是注定無法實現全面富裕的。事實上，在經濟要素的重新配置過程中；不管是以任何美好的理由，將民眾從要素的權屬收益中剝離出去，也就從根本上剝奪了他們平等參與分享經濟發展福祉的權利。1998年諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森在其重要著作《貧困與饑荒：論權利與剝奪》中就以“權利分析法”對貧困與饑荒作出理論上的解釋。他指出，個人權利的有效性，取決于其擁有的要素稟賦、以及在市場上交換的可能性兩大因素。是權利的失效，而非物質短缺本身、導致了世界絕大部分的貧困。

因此，我們不僅應對“底線保障”的扭曲、濫用，保持高度警惕，更應從根本上對現行制度架構與利益格局進行重新審視與調整，全面加強對經濟要素的所有權、使用權等各項權益的確權與維權力度，同時大大壓縮政府行政權力，對經濟要素的所有權、使用權等各項權益的自由裁量與行政干預權限。唯其如此，我國數以十億計的民眾，才能以其合法取得的經濟要素的各項權屬為支點，共同參與分享社會進步、經濟發展、財富增長的福祉。