中央政令走向暢通之途

“中央政策大晴天，下到地區起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮里淹死人”，其實質是利益關系上的錯位甚至是顛倒

“副省長劉國強停職了!”

2005年2月23日晚，在元宵節稀稀落落的鞭炮聲中，遼寧省阜新孫家灣煤礦事故幸存礦工胡東華從中央電視臺的新聞聯播中聽到了這樣的消息?！斑@么快就處理了?還是正月十五這一天?”他有些不相信地反問。

9天之前，一場特大瓦斯爆炸事故在瞬間帶走了遼寧省阜新礦業集團孫家灣煤礦200多名礦工鮮活的生命。另一幸存者劉繼忠顯然還沒有從那場人間慘劇中走出來：“元宵節是團圓節，可是以前一起喝酒的哥們都沒了!”

2月23日的北京城籠罩在漫天飛舞的雪花里。

當天，春節之后的第一次國務院常務會議在溫家寶總理主持下召開，會議主題為研究部署進—步加強煤礦安全生產工作的各項整改措施。國務院決定，遼寧省主管工業和安全生產工作的副省長劉國強停職檢查。

“痛下決心”、“標本兼治”、“追究責任”等類似強硬的措辭被溫家寶總理在會上反復提及。

“發生了一次性死傷200多人的重特大事故，必須有政府官員為此負責。參照本屆政府對川東井噴、密云踩踏事故以及吉林大火等重特大事故的處理慣例以及重特大事故問責機制，遼寧省主管副省長劉國強被停職應該在公眾的意料之中?！奔质∪珖舜蟠硗蹙S中表示。

幾乎與此同時，云南省寧蒗彝族自治縣西布河鄉中心校校長楊志高卻仍沉浸在興奮中。一個月前他作為農村教育代表被溫總理邀請到中南海參加座談會，并在會上建言：希望本屆政府進一步加大對少數民族地區農村義務教育的支持力度。有機會對總理的政府工作報告提意見，這成為楊志高終生難忘的記憶。

事實上，中央政府在2005年春節前后的一系列動作正凸顯出打造—個有限政府、責任政府、法制政府和陽光政府的決心。

“政令暢通”進入《國務院工作規則》

2月16日，春節之后第一個工作日，國務院第三次廉政工作會議在京召開，溫家寶總理明確提出，2005年將在改革和完善政府決策機制、深化行政審批制度改革、健全政府投資監管制度等八個方面進行政府改革和制度建設。

2月20日，國務院將修訂后的《國務院工作規則》主要內容予以公布，這是國務院首次將內部規程對外公布。新《規則》增加了“全面履行政府職能”、“實行科學民主決策”、“推進依法行政”、“加強行政監督”等內容，并增添了有關作風紀律的詳細規定。

“其實修訂后的《國務院工作規則》的很多方面早已經成為本屆政府的行事原則。今后還會有更多的如楊志高一樣的普通民眾代表能夠走進中南海，對政府工作提出建議和意見，表達自己的利益訴求，另外，這也是中央政府規范部門利益，主動接受群眾監督和媒體監督的過程?！敝袊嗣翊髮W教授毛壽龍在接受《瞭望東方周刊》采訪時評價道。

頗受關注的另一點是，新修訂的《國務院工作規則》明確提出，“各部門必須堅決貫徹落實國務院的重大決策，及時跟蹤和反饋執行情況，確保政令暢通。”

“‘確保政令暢通’、‘維護中央權威’等詞匯在本屆政府中已被反復提及，這在 2004年中央政府推出宏觀經濟調控舉措之后尤為明顯?！眹鴦赵喊l展研究中心副主任陳清泰在接受《瞭望東方周刊》采訪時表示。

早在上世紀80年代中期經濟改革步履維艱的時候，鄧小平就曾呼吁過維護中央權威。顯而易見，將“確保政令暢通”明確寫入《國務院工作規則》，表明中央領導已經注意到這方面還存在著一些問題，也就是中央的權威還是沒有得到足夠的維護。2004年，中紀委中組部巡視組組長任克禮在接受《瞭望東方周刊》采訪時便曾一針見血地指出：“某些地方和部門不講真話，‘欺上瞞下’，這是我黨最大的危險。”

一年一度的全國“兩會”是“中國政治生活中的大事”，更是國際社會“觀察中國政治走向的風向標”。眾多熱點話題將受到海內外關注，其中一個話題，即是中央的大政方針以政令的形式頒布實施后，能否在各地方、各部門切實地貫徹執行，使中央決定了的事情得到各方面認真對待和有效落實，這直接關系到中央的形象和威信。

風暴眼中的“部委”

事實上，2004年的中國政壇，是國務院各部委遭到史無前例批評的一年。作為中央最高權力執行機構國務院的組成部分，諸如國土資源部、建設部、人民銀行、教育部、衛生部、信息產業部、鐵道部、國家體育總局、民航總局等相當多的部委成為輿論指斥的焦點和矛盾的中心，普通民眾對高層及部委人事及機構變遷的興趣更超出了媒體的判斷。

在2月23日召開的國務院常務會議上，國家安全生產監督管理局升格為國家安全生產監督管理總局，同時專設由總局管理的國家煤礦安全監察局，以提高監察的權威性，強化煤礦安全監察執法。

話音未落，即有網友留言表示，國家煤礦安全監察局的設立并不能“挽救”國家安全生產監督管理局過去一年中在民眾心里的“丟分”：在即將召開的“兩會”上，代表、委員們對安全問題的質詢是難以避免的。

“還要撤多少個副省長?”輿論發出這樣的疑問。事實上，2004年頻發的各類安全事故，相關部委亦難辭其咎。而由審計署、國家環?？偩职l力掀起的“審計風暴”和“環保風暴”更把人們的眼球吸引到以往忽略的部委利益上。

從1999年到2004年，以李金華為審計長的審計署，幾乎每年的“兩會”前后，都會掀起一場“風暴”。2004年6月中旬，李金華提交的“審計清單”再爆驚人黑洞：國務院24個部門2003年度決算(草案)中，少報收入和結余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40．54億元，國資委、國家體育總局、國家林業總局、水利部等部門相繼卷入審計風暴的漩渦中心。

2005年新年后，李金華在接受中央電視臺專訪時表示：今年的審計工作將向中央部門開刀，突出六項重點。

而在國務院部委序列中，一向被忽略的國家環?？偩衷?005年1月18日忽然發力，宣布緊急停建30個違規建設項目。這些項目包括裝機容量僅次于三峽工程的國家發展戰略性項目金沙江溪洛渡水電站，牽涉八個省、三大電力公司以及與國家環保總局同屬部級單位的長江三峽工程開發總公司，堪稱史無前例。

引人關注的是，此次叫停的30個項目中有26個是電力項目。僅僅一個月前，國務院剛剛出臺了32號緊急文件，披露去年全國違規上馬的電站項目投資總額高達6000億元，并且特別指出其中有4200億元來自銀行貸款，文件要求堅決制止電站項目無序建設。這種背景下，環保總局出手叫停違規項目，人們相信不僅是環境保護行政主管部門法定職能的正?；貧w，而且隱含著未來國家宏觀調控政策的市場化和法制化轉型。

“其實，中央和一些部委基于國家利益和局部利益的博弈在2004年表現得十分明顯。這其中，還存在一個部委之間相互制約和監督的過程，這也應該是中國體制轉型一個非常重要的動力。實際上這里面也絕不僅僅是一個簡單的維護中央權威、保持政令暢通的問題，這里面也有行政監督加強的成分，更意味著在政府機構改革的大框架下，部門權力和利益的重新配置過程?！敝袊鐣茖W院法學所副研究員范亞峰指出。

“中央、部委、地方其實都在強調一個話語權。新修訂的《國務院工作規則》中也提到了在加強行政系統內部監督時，‘主動征詢和認真聽取地方政府及其部門的意見和建議’。事實上，國務院《依法行政實施綱要》和《行政許可法》兩個法規的實施對政府行政權力的界定和監督方式已經作出了細致的規范，，特別是《行政許可法》的出臺，甚至被業內視為一場‘行政革命’。”范亞峰認為，溫總理提出10年內建立法制政府的目標，事實上是首先把法制作為恰當配置中央和地方以及部委關系的一種利益安排。 毛壽龍教授則表示了一種擔憂，“在目前的政府權力配置中，地方政府和國務院各部委掌握著相當的行政立法權，而行政立法過程中很容易把部門利益放進去，而同樣具有立法杖的全國人大常委會因為種種原因最后卻只成了審議通過機構。各類法律的效力事實上是離行政執行權力越遠，效力越差。最后造成的結果就是；紅頭文件比部門規章有用，部門規章比國務院條例有用，而國務院條例比憲法有用。最后是政府部門下發的紅頭文件最具效力——因為自己給自己制定的規則最有效?！?/p>

毛壽龍認為，這種本末倒置的現象與行政監督、資源配置和行政立法有關。

“所以，才會出現地方政府欺騙總理，而作為國家最高權力執行機構的國務院卻缺少后援監督。首先人代會很難幫助總理具體監督到某個個案，這和我們國家的行政架構也有關系。例如，總理要做的一些具體工作需要部長來溝通，部長需要司長來協調，司長會具體交給處長來辦理。最后，很可能出現這樣一種情況，總理最后是聽處長的，因為處長掌握的資料是一卡車。所以，官不進人大，法不出部委，是導致部門利益越來越嚴重的所在。”

香港中文大學教授王紹光則認為，博弈的背后實質是中央進行利益調整的過程，這也是國家基本制度建設的過程。

“國家基本制度建設是一個連續性的過程，需要分清輕重緩急，循序漸進。突破口應該是在加強黨的建設的同時，調整黨和國家的關系、建立現代公共財政制度，以及擴大公民參與政治的渠道，才能從根本上解決長期困擾政府多年的一系列挑戰，如監管問題、分配不公問題、腐敗問題等?！?/p>

對地方政府和各部委來說，2005年的“兩會”，也是凸顯本屆政府行政體制改革、提高執政能力、構建和諧社會的“兩會”；是接受人大、政協、公眾輿論的審視和監督，細化下一年度政策和立法取向的“兩會”。

傳統的政績風向標及政策取向早已經改變，那些反應遲緩甚至仍“蕭規曹隨”、冥頑不化、為固守部門利益、局部利益損害群眾利益和國家利益的地方政府和部委毫無例外仍將會受到人大代表和政協委員的嚴厲質詢。

今年的宏觀調控將觸及地方和部門利益

2月18日，國務院副總理、國務院三峽工程建設委員錦副主任曾培炎在中國三峽總公司的工作匯報材料上，對中國三峽總公司2004年和2005年的工作作出重要批示。

曾培炎副總理在批示中指出：三峽總公司要“更加重視質量和安全生產管理，更加重視生態環境保護，更加重視壩區的穩定”。

自1月18日國家環?？偩謱ν獍l布整改令后，中國三峽工程總公司在其公司岡站上對其被叫停項目作了辯解，并在其他公司相繼進行整改時，任由屬下的3個工程項目繼續開工。據國家環?？偩窒嚓P負責人介紹，三峽公司負責人對于溪洛渡水電站的、“三通一平”(通電通水通路，場地平整)算不算正式開工、該不該做環評等問題頗有微詞。對此，國家環?？偩趾蛧野l改委兩部門明確表示，水電工程的“三通一平”必須首先編制環境影響評價文件。經環境保護行政主管部門批準后，可開展必要的施工前期準備活動，但不得進行大壩、廠房等主體工程的施工。

值得注意的是，環保總局已經與國家發改委一起于1月26日共同下發了《關于加強水電建設環境保護工作的通知》，要求在水電開發規劃、建設、運行和管理中嚴格執行環境影響評價制度，確保水能資源的可持續利用。這表明，在此次“環保風暴”中，發改委已經成為環?？偩值挠辛χС终摺?/p>

曾培炎副總理在國家環保總局與被監督單位角力的關鍵時刻對中國三峽總公司2005年工作作出重要批示，顯然別具深意。

受國務院委托，行使審計、環評職責的審計署、國家環保總局在工作過程中頻頻受到地方及部門利益的挑戰和角力其實已經是公開的事實。

“事實上，每年全國人代會上通過的政府工作報告的一些精神實質，許多地方和部門并沒有做到，甚至相距甚遠，并出現了一些反宏觀調控、上有政策下有對策的傾向。對中央政府來說，‘環保風暴’叫停并整改…些在建大型項目和貨幣利率調整一樣都可視為中央政府進行宏觀調控的手段，‘環保風暴’不是刮得猛烈而實際上是來得太晚了。其實，發展過程中的環保欠賬已經太多，我國的環境資源已經被消耗到很危險的邊緣地帶。在這個問題上，中央考慮的是解決宏觀經濟上可持續發展的問題，而地方和部門想的是用各種各樣辦法增長局部利益的問題，沖突在所難免。”國務院發展研究中心副主任陳清泰表示。

目前，市場仍在繼續發出刺激投資的強烈信號，小規模、低水平、高消耗的投資項目難以遏止，對消費晶價格上漲的成本推動效應也在不斷積聚。原煤、發電量、石油進口幅度和鐵路貨運量的增長都已經大大超出可持續發展的限度，但煤電油運仍然全面緊張，各運行部門估計2005年還不能緩解。

全國人大財經委員會副主任郭樹言指出，這些情況表明，當前經濟增長確實過快。投資規模仍然過大。各方面已經長期繃得很緊，有些矛盾和問題還在繼續發展。

陳清泰認為，2005年是決定宏觀調控成效的關鍵一年，如果投資規模不能得到有效控制，調控成果就會前功盡棄，將導致社會供需總量嚴重失衡，甚至會引起經濟的大起大落，影響社會安定，并且損害國家保持長期快速增長的能力。因此，需要堅持和加強宏觀調控，進一步增強調控的針對性。

通過法律制度建設以維護中央權威

中國人民大學國際關系學院副教授王續添認為，受部門和地方利益的驅動，在制度化尚未健全特別是干部考核單純注重實績(主要是經濟發展速度)的情況下，導致一些領導干部往往持單純的經濟觀點，不善于甚至也不愿意從政治上觀察問題，缺乏應有的政治鑒別力和政治敏銳性，遇事也往往只看到局部，而看不到大局，這是造成中央政府“有令難行”、“有禁難止”的思想原因。

“中央政策大晴天，下到地區起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮里淹死人?！逼鋵嵸|是在利益關系上的錯位甚至是顛倒，將局部利益、部門利益、地方利益甚至是個人利益置于國家利益、整體利益、人民利益和集體利益之上。”

“規范中央財政轉移支付制度，減少‘跑部錢進’現象，是抑制部委利益的動力之一。”南京政治學院博士王仕軍接受《瞭望東方周刊》采訪時表示。

王仕軍博土建議，中央政府應該在明確劃分中央和地方政府事權和財權的基礎上，借鑒美國等發達國家普遍采用的因素法，根據影響財政收支的主要客觀因素確定地方財政能力和支出需求，確定某一地方政府可以獲得的轉移支付額度。這樣做的好處是，地方政府能否得到補助以及得到的補助數額多少主要取決于客觀因素，減少了中央政府與地方政府之間經常性的討價還價，增加了轉移支付制度的透明度，降低了地方官員“跑部”的動力。

“改變中央轉移支付多頭管理的狀況，將分散在各部門的管理中央支付的職能歸并起來，交由一個新建的專門的中央轉移支付管理結構行使，從而降低監督的難度，細化財政預算和決算的項目也是一個辦法。此外，中央轉移支付收支要單獨編制，其項目也要詳細列出，并對全社會公開，以接受社會的監督?！蓖跏塑姼嬖V《瞭望東方周刊》。

然而，目前中國還沒有一部中央轉移支付的法律、法規體系如《政府轉移支付法》等，對轉移支付制度的內容、程度形式、依據、用途和監督等以立法形式進行監督還是一個空白。