雅加達峰會：把承諾變成行動

娜妮阿弗麗達說，直到現在，她也無法忘記那聲近乎絕望的呼喊：“快跑！洪水來啦！”那是兩個多星期前，2004年12月26日，成千上萬驚慌失措的人們發出的共同呼喊。

在印度尼西亞蘇門答臘島班達亞齊市，一個炎熱的早晨；里氏9級的強烈地震過后，人們第一次重新認識了海浪，巨大的海浪正恣意地吞食他們的家園。

身為印尼首都《雅加達郵報》記者的娜妮，事后這樣描述在她家鄉發生的景象：整座城鎮被夷為平地，河邊的路上堆滿人們的尸體，這里有剛剛在海灘上嬉戲的年輕人、漁船上的漁民、住在離海岸至少兩公里遠的居民……

28歲的娜妮幸免于難，但她有多位親人在海嘯襲擊中喪生。過去的兩個多星期，她一直留在班達亞齊，成為《雅加達郵報》報道當地災難的主力。

“十多天過去了，但噩夢仍在繼續。”她在2005年1月6日寫道。在接受《財經》特派記者的電話采訪時，她憂心地說：“災區人民流離失所，幸存者心靈遭受了難以愈合的創傷。救援物資匱乏，沒人知道重建家園有沒有任何可能。”

截至1月6日的統計數據，受此次地震和海嘯打擊的印度洋周邊的印尼、斯里蘭卡、印度、泰國、馬爾代夫等國，已有15萬多人遇難。即使遠在數千公里之外的歐洲，也深切感受了這場浩劫。僅瑞典一國，就有52名在東南亞度假的游客身亡，近2000人失蹤。

聯合國秘書長科菲安南把這場地震和海嘯稱為聯合國參與處理過的“史無前例的巨大災難”，其造成的損失和傷害可能需要五到十年才能挽回。

就在6日這天，印尼首都雅加達，一次大型國際會議匆匆召開——由東盟成員新加坡倡議的東盟地震和海嘯災后問題領導人特別會議，為幫助娜妮和鄉親們早日實現重建家園的夢想提供了可能。

近50億美元背后

2005年1月6日，從凌晨開始，雅加達市中心區，被綠樹和草坪環繞的雅加達會議中心已經籠罩在緊張的氣氛中。身著各式迷彩服和軍警制服的安全部隊，用警車、摩托車、裝甲車將會議中心團團包圍，主要出口戒備森嚴；空中不時有直升機掠過。

這一天，會議中心的主角是東盟各國首腦，以及美、中、英、日、印度等國和歐盟、聯合國等國際組織的首腦和高級官員。聯合國秘書長安南專程與會：錢，是他此刻最關心的問題。

在全體與會者靜立默哀一分鐘后，安南提出了聯合國的要求：“在我們的伙伴，紅十字會和紅新月會呼吁國際社會捐獻的5900萬美元以外，我今天正式發出呼吁：為聯合國在印尼、馬爾代夫、斯里蘭卡、塞舌爾和索馬里進行的救援行動要求捐助。”

安南說，在今后6個月時間內，海嘯災區急需約9.77億美元解決500萬受災人口的迫切人道需要。其中，2.29億美元將用于食品和農業恢復生產，1.22億美元用于醫療，6100萬美元用于改善水供給和衛生條件，2.22億美元用于房屋、避難所和其他非食品需求，另外需要1.1億美元用于立刻恢復災民的生計。

安南說：“我們可能無法知道這場災難所造成的確切死亡人數，但可能超過15萬人死亡，另有50多萬人受傷，100多萬人流離失所，近200萬人需要食物、潔凈的水和衛生醫療。這是人類所遭受的史無前例的全球性災害，需要整個國際社會的努力來參與救災和重建。”

至當天會議結束，安南的呼吁似乎已產生了立竿見影的效果。出席會議的中國總理溫家寶在發言中表示，中國政府響應聯合國的呼吁，決定在已有承諾的基礎上，再提供2000萬美元，用于多邊救援和重建。同一天，在北京，中國外交部發言人孔泉在新聞發布會上披露，截至1月6日，中國政府為海嘯受災國提供的援助總額達5.2163億元人民幣，中國公眾捐款已達7509萬元人民幣。

英國《金融時報》的報道說，在雅加達召開的為期一天的捐助國大會上，承諾救災資金總額已翻倍至近50億美元，同時，富裕國家和多邊機構提出了債務減免，并準備向包括印尼、斯里蘭卡在內的受災最嚴重國家提供低息貸款。

此次會議召開前一天，澳大利亞頗為引人注目。印尼外交部發言人尤里塔姆林接受《財經》采訪時透露，澳大利亞政府已經承諾提供價值5億澳元（3.85億美元）的一攬子援助計劃，另外提供5億澳元的專項無息貸款；加上澳、印政府間已在進行的每年8億澳元的雙邊援助，澳大利亞的援助已經大大超過德國（6.8億美元）、日本（5億美元）和美國（3.5億美元），成為印尼地震和海嘯災害發生以來承諾援助最多的國家。

與一個多星期前相比，幾乎所有主要援助國的承諾金額都有10倍以上的增長。

聯合國：把承諾變成現金

隨著有關捐助承諾的最新報道從世界各地不斷傳出，漫天飛舞的數字似乎使災區人民重建家園的希望大漲。但是，剛剛被任命為聯合國捐助事務特別協調員的瑪格麗塔沃爾斯特羅姆的表現十分冷靜。

1月6日傍晚，在國際會議結束之后，沃爾斯特羅姆在她下榻的雅加達希爾頓飯店對《財經》直言：安南發出“緊急呼吁”的原因之一，正是出自對承諾兌現情況的擔憂。

“我們已經獲得的承諾，不過是各國政府的表態；現在我們要敦促他們把承諾轉換為現金。”沃爾斯特羅姆說。同樣，聯合國關于如何花掉這些錢的具體計劃，也是向承諾國作出的一種表態——表明資金能夠在最需要的地方派上用場。

面容疲憊的沃爾斯特羅姆承認，如何保證盡快兌現承諾，是聯合國主導的捐助行動面臨的最大挑戰。

“我們愿意盡量樂觀起來，但（鑒于以往的經驗，過去的承諾兌現）有時會很拖拉。”她特別提到，令聯合國感到鼓舞的是，日本已經表示，這次與以往不同，他們將以“特別高”的速度兌現承諾。她說，聯合國將在1月11日于日內瓦召開專門會議，敦促各國把承諾變為現金。

在落實承諾兌現方面，中國再次做出了表率。“中國一貫說話是算數的。我們作出的承諾一定會辦到、辦好。過去是這樣，現在是這樣，將來也是這樣。”中國總理溫家寶在會議上作的題為《同舟共濟 重建美好家園》的講話中，向世界表達了這樣的承諾。

“到本月底，中國政府承諾援助的物資、資金確保到位50%以上。”他說。

陪同溫家寶總理與會的中國外長李肇星，則用一句話概括了對雅加達會議的看法：“這個會是不錯，關鍵看落實。”

對聯合國來說，落實捐助只是整個賑災—重建艱巨任務的第一步。沃爾斯特羅姆說，在6個月的“緊急呼吁”期結束后，聯合國希望世界銀行、亞洲開發銀行和伊斯蘭開發銀行等國際金融機構與捐助和受災國政府，以及聯合國的發展機構展開合作，以確定具體的恢復生計和重建家園計劃。“在開始工作后一個月內，他們應該對重建的需要有更好的了解，可以提出重建的計劃。”她說。

即使資金紛紛得到落實，聯合國仍舊面臨如何分配的問題。許多捐助國政府出于雙邊關系的考慮，已經宣布把自己的捐助總額細分至哪個國家給多少錢。這限制了聯合國在運作中的靈活程度。“我們當然希望沒有指明目的的資金。”沃爾斯特羅姆說。

美國的利益與自尊

聯合國在整體援助－重建計劃上的周密考慮，以及安南秘書長在雅加達會議上的高姿態舉動，表明在災害初期美國牽頭組建的四國救災集團——美國、日本、印度和澳大利亞，已經徹底把賑災主導權讓給了聯合國。

美國國務卿鮑威爾在雅加達的會議中宣讀了一份聲明，稱四國救災集團已經達到了它的目的，完成了它的使命，將予解散，今后將納入由聯合國領導的更龐大救災協調工作中。

雅加達的觀察家認為，美國此舉意味著聯合國開始全盤統籌救災的重任。

即便是在這樣的形勢下，有分析人士認為，在捐助金額和具體援助措施的實施方面，仍然可以清晰看出世界大國在東南亞的博弈局面。

美國在災害初期反應遲緩，最初承諾僅為區區1500萬美元，三天后，布什總統發表講話，但也僅將價碼提高到3500萬美元，如此吝嗇之舉立即遭到本國和外國媒體的嘲諷。但其隨后的補救措施比較及時。布什總統宣布援助3.5億美元，并派航空母艦與上萬軍隊抵達災區救援，在很大程度上替自己挽回了面子。

畢竟，在突如其來的天災面前，向印尼這個世界上最大的穆斯林國家慷慨援助，對急欲改善與穆斯林世界關系的美國來說，有百利而無一害。即使被澳大利亞暫時搶去了風頭，美國在整個國際救援行動中的主導地位仍無可置疑。

關于這一點，印尼外交部發言人塔姆林、印尼駐美國大使拉茲蘭杰尼在接受《財經》采訪時，都特別提到了正在亞齊和北蘇門答臘等地展開積極救援的美國亞伯拉罕林肯號航空母艦和11架“海鷹”直升機，其贊許之情溢于言表。

與此同時，美國媒體對本國援助行動的高度關注，也將眾多這樣的圖像傳遍全球：美國直升機接起數十名奄奄一息的難民，其中一個小女孩手中緊緊抱著一只“史努比”玩具狗；在班達亞齊，6歲的小女孩凱魯尼莎指著空中掠過的美國C-130“大力神”運輸機大喊：“看啊，看啊！多大呀！”全世界都在關注“美國自越南戰爭以來在東南亞最大的軍事行動”。

在雅加達會議的前一天，美國國務卿鮑威爾和布什總統的弟弟、佛羅里達州州長杰布布什即抵達印尼災區亞齊視察。面對國內外對美國政府救災反應遲緩的不滿，鮑威爾回辭嚴厲：“誰在批評我們？反正不是這個（受災）地區的國家。”

同時，他也毫不掩飾美國援助受災國家的利益所在：“（我們的所作所為）對于穆斯林世界、對于世界其他地方的作用，就是給人們一個機會，讓他們看到美國實踐自己的慷慨，自己的價值觀”；“美國不是一個反伊斯蘭教、反穆斯林的國家。”

海嘯預警：中日各表態

在有關兌現承諾問題上，日本被聯合國“特別關照”，多少顯得有些郁悶。

比較戲劇化的場景出現在安南的記者會之后。

此次與會各國高官多數時候在會議中心的封閉會議室舉行會談，只有部分國家領導人的發言在新聞中心的大屏幕上“直播”。

新聞中心的第一個高潮是安南秘書長親臨的新聞發布會。近千名來自世界各地的記者，把只能容納不到500個座位的發布廳擠得水泄不通。安南講話和回答記者提問的近半個小時中，照相機的閃光燈從沒停止過。

隨著安南的發布會結束，記者們一哄而散。隨后的日本外務省發言人千葉明（Akira Chiba）只面對不到20位亞洲國家記者。他的講話還不時被場外記者們高談闊論的噪音打斷。

日本是最早作出巨額援助承諾的國家之一，但其5億美元的承諾額在其他國家承諾成倍上漲的情況下并沒有大的變化。小泉首相在會議上的發言，在財務承諾方面顯得沒有什么令人驚喜之處。比較引起人們注意的是日本官員對印度洋區域性災難預警機制的構想，以及日本武裝力量在救援行動中扮演的角色。

建立印度洋周邊國家參與的地震—海嘯災害早期預警機制，在會議開始前就已成為熱門話題，與會各方領袖都對這一想法表示支持。會議結束時各方共同發表的《宣言》，更是全力支持盡早建立預警系統。

無論是小泉首相，還是隨后召開新聞發布會的日本外務省官員，都努力強調日本在地震和海嘯預警和處置方面的豐富經驗。發生在十年前、死亡超過6000人的阪神大地震，以及最近的新氵舄地震，還有1960年智利地震造成的海嘯，都對日本太平洋沿岸造成了相當嚴重的破壞。

“日本將在財政資源、人力資源、知識和專業經驗方面給予最大的支持。”小泉說。會議結束后，日本外務省發言人高島肇久接受《財經》專訪。在談及“日本是否愿意在建立區域預警機制中起主導作用”的問題時，高島的回答是，“日本不能獨立承擔此事”，而愿意與聯合國教科文組織、東盟等區域國家組織、南亞國家和東非國家一道，尋求信息共享。

“中國與韓國，如果他們愿意的話，當然可以加入；但他們處在太平洋地區，與相關國家在地理條件上有差異。”他說。

在會議上，小泉特別建議，在1月18至22日日本神戶即將舉行的聯合國世界減災大會上，將設立特別時段，討論預警機制的建立問題。

中國總理溫家寶也在講話中表示：“中國將于1月25至26日在北京舉辦中國－東盟海嘯預警研討會，邀請東盟、印度、斯里蘭卡、馬爾代夫和國際組織專家與會，中國愿意幫助周邊國家，特別是受災國建立地震和海嘯監測預警臺網”。

削債還是緩付？

雅加達會議上另一個引起高度重視的話題，是受災國延期償還債務的問題。

26個與會國家和組織在會議后達成的《關于2004年12月26日地震和海嘯災后問題，加強緊急救援，恢復和重建的行動宣言》中，有專門一節提到：“（與會各方）歡迎幾個國家提出的動議，對遭災國家延緩其到期外債的支付。”

所謂“延緩支付”（moratorium of payments），與會前各方熱烈討論的減免債務（debt relief）并不相同。前者是允許債務遲付，給出寬限日期，后者則是干脆把全部或部分債務“一筆勾銷”。

會議前夕，花旗集團駐雅加達的經濟學家安東古納萬告訴《財經》：“所有有關減免債務方面的進展，基本取決于巴黎俱樂部作為一個組織的態度。”

巴黎俱樂部的19個成員國包括了印尼最大的一些西方國家債主，如美國、日本、英國、加拿大、瑞典等。此次海嘯災害受損失最重的印尼可謂“債臺高筑”，其2005年需付的外債本息總額達77億美元，占國內財稅收入的四分之一。日本是印尼最大的債主。高島肇久對《財經》透露，印尼欠日本的債務總額為3000億美元。

在會議前一些西方國家間的討論中，“延緩支付”并不是惟一的選擇。減免債務當時也是討論內容之一。1月4日，英國建議八國集團放寬海嘯受災國償還所欠債務的期限，甚至免除部分債務。而日本的態度，很可能在巴黎俱樂部的決定中占有舉足輕重的地位。

“印度尼西亞是一個富庶的國家，有豐富的自然資源。”高島肇久說。印尼支付自己的到期債務原本是沒有問題的，只是由于當前的災難，使得延緩支付成為必要。至于削債還是緩付，這取決于印尼政府自己的需求。

“當時，我覺得減免債務對印尼來說不是一個好的選擇。”高島說。削債往往是一個國家瀕于破產危機的標志，會導致國家形象受損，國際信用評級下降。顯然，日本對減免債務興趣不大。

與此形成對比的是，中國總理溫家寶宣布，中國決定免除斯里蘭卡的全部到期政府債務。

另一方面，花旗集團的古納萬認為，受益方的受災國，以印尼為例，在歡迎減免債務或暫緩支付的同時，又對自己可能在長期利益或政治上不得不付出的代價存有很深的戒心。例如，印尼不會接受因削減債務而被迫接受國際貨幣基金組織（IMF）關于收緊貨幣政策、削減國家預算的規定，更不會同意把部分債務轉為商業貸款。

在此次雅加達會議上，世界銀行行長詹姆斯沃爾芬森認為，相比僅僅暫緩償付債務，沖銷受災國債務將是個“更好的想法”。但他表示，應由債權國決定一個最適合他們的行動辦法。

包括澳大利亞總理霍華德在內，一些人則對延期償付的舉動提出了批評。他們擔心，這種方案對此次災難中的個體受害者不一定會起到幫助作用，而且可能對其它地區的窮國有失公平。

美國目前在延期償付事宜上尚未表態。它將征求受災國的意見，然后決定采取何種行動。

受災國領導人災后行蹤

泰國總理他信災害發生第一天，他信即抵達泰南普吉府慰問受難災民；兩天后，他向全國發表電視講話號召民眾共同抗災。1月2日，他再往泰國普吉府著名旅游勝地巴東海灘視察，要求當地政府迅速恢復正常營業。

印尼總統蘇西洛災害發生當天，正在巴布亞省視察的蘇西洛迅速指示有關部門作出緊急反應，全力援助災民。當晚，他宣布此次災難為國難。第二天，即前往災區視察。1月1日，他來到受災最重的亞齊省省會班達亞齊視察。

斯里蘭卡總統庫馬拉通加災害發生當天，正在英國進行私人訪問的庫馬拉通加夫人立即宣布全國進入災難狀態，并縮短行程回國。2004年12月31日，斯政府在首都科倫坡舉行“全國哀悼日”紀念儀式，庫馬拉通加夫人等全國政要出席。

馬爾代夫總統加堯姆災害首日，馬爾代夫總統加堯姆宣布全國進入緊急狀態，以便在全國范圍內迅速展開海嘯發生后的救援和減災工作。當天他視察了首都馬累地區的災情。

印度總理辛格2004年12月28日，辛格及全體內閣成員帶頭捐出一個月工資，兩天后，他在泰米爾納德邦視察，并宣布對在地震和海嘯災難中遇難的每一個人，政府將向其家屬救助10萬盧比（約合2300美元）。

資料整理/朱曉超