防止“警偷合作”鬧劇重演

成都火車站派出所民警與小偷同流合污案件的發生，當然有多方面的原因，但最根本的原因是警務監督的欠缺造成此類警務監督欠缺問題的原因也很多，與鐵路警察相對于地方警察而言的垂直領導體制相比，鐵路至今的政企不分是更重要的原因。

要解決這類問題，改變鐵路、民航、交通、森林等行業公安的體制未必可行，體制內監督與體制外監督的有效結合可能更為有效。

缺位的監督

為什么會發生如此不可思議、如此長期而又如此普遍的“警偷一家”問題?

從內部管理看，各種組織管理制度未能嚴格執行是重要原因。民警錄用制度及其執行方面存在較大問題，使一些素質很低的人混進了警察隊伍；派出所組織制度形同虛設，一些本來就打算混進警察隊伍撈錢的人利用工作調動、崗位輪換等名義逐漸聚集到一個單位；派出所管理發生偏差，隊伍的腐敗問題長期蔓延進而形成不良的組織文化；上級警務機關、尤其是警務監督機關嚴重失職，對如此大面積的腐敗和嚴重的違法犯罪沒能覺察或者未有效查處。

警務監督未能全面覆蓋警務全過程、各環節也是重要原因。中國警務監督的核心問題，不是多和少的問題，而是散和亂的問題：警務督察、紀律檢查、行政監察、審計、檢察機關、人民法院……應當都可以監督警務，但一是各管一段缺乏溝通協調，相互重疊與相互脫節并存，平時誰都沒有發現問題，一發現問題就是嚴重問題，此時參與查處但為時已晚；二是主要是事后監督，缺乏對警務全過程進行按程序操作的依法、全面監督，因而事后監督往往因為事過境遷、難于取證而不了了之。

缺乏監督是事實，強化監督也確有必要，但只有適應特定環境特定工作的科學監督，才是真正嚴密有效的監督，把監督不力歸罪于鐵路、民航、交通、林業等部門警察相對獨立于所在地公安機關的行業警察體制，未必是適當的，說嚴重點可能是本末倒置。

鐵路、民航、交通等行業不同于一般行業的最大特點，可以概括為事務集中而時空分散：這些交通運輸事業的運營管理必須高度集中統一，遍布全國乃至全世界的客貨運是不可能也不應當分散經營的，但被服務者分布全國各地、世界各地，因此，具體服務的時間空間卻又必須是高度分散的。如果只看到火車站坐落于某地區而簡單地把鐵路警察直接歸屬當地公安機關，不一定能強化警務監督，卻反而可能弱化對警務的管理與監督：鐵路警務與地方警務多方面的巨大差別，基本上不可能由地方警方統一管理與監督。

除了傳統上垂直管理的鐵路、民航、交通、森林(海關緝私警察也是類似體制)之外，還有很多領域的公共安全體制需要考慮適當的垂直管理：例如，日益發達的石油、天然氣產業正在形成像西氣東輸那樣的全國網絡，日益緊張的水資源調配正在形成南水北調那樣的遠程輸送網絡，高度發達的信息網絡已經遍布全國城鄉……

在交通、通訊與服務事業日益發達因而社會生產、生活日益全球化的今天，社會管理尤其是涉及廣泛、影響深遠的公共安全管理繼續死守屬地管理慣例甚至畫地為牢，恐怕不是一件好事，國際警務發展的成功經驗也不是交給地方而是適度獨立以方便更大范圍內的高度集中。

鐵路的政企不分

類似于中國行業警察的警務管理體制在西方國家更為普遍，但西方的警務監督好像沒有中國這么差，問題究竟在什么地方?產生問題的關鍵不是鐵路警察是否應當垂直領導，而是中國鐵路至今政企不分的現實。

鐵路局、鐵路分局是企業還是國家鐵路運輸行政管理部門?在旅客那里，鐵路當然是企業，他們與旅客是商務服務關系。但事實上，中國政府的運輸行政是交通部、鐵道部與民航總局各自分離，交通部門不負責鐵路、民航等領域的運輸行政管理，當然也就不負責相關領域的行政監察。不僅如此，鐵路還有自己完全獨立于地方的司法系統，這才是鐵路相關公務行為缺乏監督的重要原因。

說鐵路政企不分，不僅體現在鐵路自己既當運動員又當領隊和裁判員，還體現為鐵路企業要為與鐵路運輸相關的各種行政、司法機關提供經濟基礎：之所以出現鐵路、民航、交通等行業警察，一方面是因為這些領域的公共安全工作有不同于地方公安工作的特點，一方面也是因為這些部門可以更有效、更充分地提供相關行政、相關司法活動的經濟支持，而這種經濟支持也就使相關的行政、司法機關都失去了獨立運作的基礎，自己管自己帶來的監督缺乏也就由此產生。

解決行業腐敗與行業監督缺乏問題，關鍵的不是打散其行業本身應有的高度集中統一體系，而是應當實現政企分離、運營與監督分離，而后在信息共享、信息公開基礎之上增大監督的透明度，實現監督的民主化。

首先是改革財政制度，使鐵路、民航、交通等行業的行政機關真正獨立：國家行政機關與司法機關的經濟支持，只能由國家稅收、政府財政開支，否則，無法實現真正的政企分開，也就無法實現切實有效的依法監督。鐵路、民航、交通、網絡、管道、河渠等跨地域存在、跨地域運營的企業本身就應當是全國范圍高度統一的，因此，與之相匹配的行政、司法系統的全國范圍高度統一是理所當然的事，這些機關由國家用稅收確保財政支持也就理所當然。計劃經濟體制遺留下來的舊格局不應延續，也無法長期延續，因為這些本該由國家財政統一支付的經濟負擔，本身就是鐵路等企業難于自主經營、自負盈虧的根本原因。

其次，抓住檢、法經費垂直改革試驗機會，盡快實現鐵路檢察、法院系統的完全獨立。與運輸行政管理相比，鐵路檢察院、法院系統設置于鐵路內部的不科學更為明顯；另一方面國家正在進行各級檢察院、人民法院業務經費獨立于地方財政的改革，鐵路完全可以乘此東風，迅速實現鐵路檢察系統、法院系統經濟保障系統的分離、獨立，進而確保司法獨立。

再者，行政監察、紀律檢查、審計等部門應當從鐵路系統移交地方政府。這些工作本身并不是鐵路的日常經營管理，與鐵路運營的關系相對松散，因此不難獨立出來。尤其是司法工作和紀律檢查工作，本來就是全國、全黨統一而非隸屬地方、行業的，即使政企分離無法盡快實現，行政監察與財經審計無法盡快獨立，至少可以盡快將原先隸屬于鐵路系統的司法、紀檢工作移交當地司法機關和當地黨委，從而實現司法、紀檢權力配置的相對分離、獨立和均衡，從而支持獨立監督。

最后，在一切領域強化監督都需要實行信息公開，都需要充分依靠群眾。

防止鬧劇重演

鐵路運營和行政管理的監督相對較弱，一些人歸結為鐵路運營的特點、尤其是旅客的高速流動所致，理由并不成立。

鐵路旅客確實高速度、大范圍流動，不像本地居民那樣有充足時間、精力來檢舉違紀違法、與犯罪作斗爭，但旅客的流動速度再快也不可能比信息流動速度快，違法犯罪分子流竄得再遠也逃不過國家的法制網絡。只要國家充分利用高度發達的通訊事業和信息網絡，是可以實現廣大旅客對鐵路運營有效監督的，也能全面調動和支持廣大旅客挺身而出與違法犯罪作斗爭。

旅游行業與鐵路行業應該是比較接近的，但國家各級旅游行政部門不是旅游企業，廣大游客既愿意、也敢于向各級旅游行政部門控告各類旅行社、景點等機構的違法行為，只要廣泛公布舉報電話等各類舉報方式、程序，各級旅游行政部門就能依靠廣大游客維護自身權益的行為，來實現對旅游行業的有效監管。

如果政府真有心強化對鐵路運營的監督、真心強化對相關領域違法犯罪的打擊，只需要在政企分開、監督統一、司法獨立的基礎上，一方面強化舉報查處程序規范和舉報信息系統的全面建設，一方面強化各類媒體對鐵路運營、行政管理、警務監督與司法工作的公開報道和輿論監督，就應當能防止“警察與小偷合作”這類鬧劇、悲劇的發生。

(作者為中國人民公安大學教授)