農業水價改革中的悖論

由于經濟高速增長，煤、電、油、運、水等資源全面緊張，為了用節約來緩解資源緊張，2005年國家將全面引入價格機制抑制需求、促進節約。而于2001年就已經開始的農業水價改革——即改灌溉用水按畝收費為按方收費，無疑成為這次大規模價格改革的先導。而水價改革產生的矛盾也提前暴露了幾年，并受到頗多指責。但很多觀點實際似是而非，現將反對水價改革的理由逐一梳理如下，以使人們認清——“將水價改革進行到底，才是落實科學發展觀的唯一選擇。”

靠覺悟也能節水？

一些農村地區的基層干部、甚至一些業內人士都有這樣的觀點，認為隨著農村灌溉節水技術的推廣，加上農民覺悟的提高，意識到過分的大水漫灌，將降低農作物的積溫，進而影響糧食的產量和質量，那么農民就會主動節水。因此，不用水價改革甚至取消農業用水收費，農民靠覺悟也能節水。

但事實上，在水價改革之前，農村大水漫灌的情況可謂家常便飯，這是不爭的事實。而據黑龍江省慶安縣水務局副局長白建學在該縣和平灌區的調查，盡管目前已經實行了按方收費，農民用水有所節制，但是因為改革不到位(收費未達到成本水價)，水價依然較低，而且設在干渠和支渠之間的計量口以下平均還有200多戶農民，農民仍不會為另外200多家的利益，非常盡力去節水。所以，空談覺悟顯然是自欺欺人。

而促使農民節水的直接動因，只有當水價高到讓農民心疼，心疼到他足以樹立起節水觀念，并且節水能為其帶來實際收益時，作為精于計算的經濟人，一條支渠內的農民才會互相監督節水，不僅不讓大水漫灌自己家的稻田，也會盡力去避免水在灌溉后的浪費。

但是在各級政策制定者中，對于農民是否真的會算賬，是不是稱職的經濟人，存在著普遍的懷疑。而舒爾茨在1979年獲得諾貝爾經濟學獎時的演講中明確指出，全世界的農民在權衡成本、收益和風險時，心中都會有一本賬。在閉塞的、孤立的、分散的范圍以內，他們都是精打細算的“經濟人”。盡管農民因接受教育、健康和經驗不同，觀察、理解以及對新信息的反應能力也有所不同，但他們具有關鍵的一種天賦，即企業家精神。

而從我國的情況看，農民也一定是合格的經濟人。如取消農業稅后，出現全國性的農民要地種的風潮，證明農民是稱職的經濟人。部分農民過去之所以放棄了土地承包權，主要因征收農業稅以及所帶來的諸多搭車收費，如鄉統籌、村提留等，使種地農民計算出，從事這種靠天吃飯的風險產業，稍有不慎就可能賠進去。農民在二輪土地承包中放棄承包權甚至“拋荒”，就是“經濟人”的自然反應。

“農民種苞米，就是鍛煉身體，忙活了一夏天，還要搭上一套運動服”，就是糧價低且征收農業稅等雜費時，東北農村的真實寫照。而如今種地不僅免稅還有補貼，農民想要回應有的土地承包權，同樣是“經濟人”的本能追求。

之所以總有人懷疑農民這種經濟人的本能，替農民操多余之心，說到底是某些既得利益集團和個人癡迷于“利用行政權力大搞集體經濟”。長期以來，在“農用土地歸集體所有”這種不甚明晰的產權形式之下，村級干部以“經營者”的姿態和身份深度介入集體經濟，實在是太有利可圖了，即使負債也在所不惜，而這正是目前村級外債普遍巨大的主要原因之一。

如今一些鄉村政權仍然像在50年代初那樣，處于“分田分地真忙”的狀態，在“壯大集體經濟”的幌子下，這只“閑不下來的手”繼續從事、干預微觀經濟活動，包括土地發包。長此以往，難以想象如何建設服務型政府。

所以，“靠覺悟也能節水”，幻想著樸實的農民一定能有高尚的節水覺悟，顯然是自欺欺人，對管理層來說是不了解下情，或是有別的尋租企圖。

水價已達到農民承受的極限

隨著2004年國家在黑龍江、吉林等省份取消農業稅，加上自2003年開始的農村稅費改革，逐漸取消了鄉統籌、村提留等各項針對農民的收費。這些變化，使水田區的灌溉水費，從過去涉農收費中位居的第四五位，突然躍居到第一位，成為農村當下的焦點問題。

“農民是弱勢群體、農業是弱質產業。”不僅社會媒體、物價和水利部門的內部刊物，甚至全社會，都在關注三農問題的大背景下，發表著類似對農民深表同情的觀點。“水價已達到農民承受極限”的判詞也頗有市場。

然而這并非事實，更無助于節水，無助于優化配置水資源后更大范圍地造福農民。據黑龍江省農田水利管理總站一負責人介紹，2004年全省水田收入最低都在每畝500元以上。而來自該省木蘭縣香磨山灌區的數據，該灌區有14萬畝水田，2004年平均每畝純收入達650元左右，而每畝水費支出為30元，僅占4．6％。所以面對這樣低的水費支出，“水價已達到農民承受的極限”，從何談起?

盡管農民普遍認為，過去建設灌溉工程時，自己或父輩都曾出工出力，灌溉工程中凝結著灌區農民的物化勞動。今天用水是應該的，如今連農業稅都不收了，為什么還要收灌溉水費?但是從更深層次看，農民心理的失衡其實并非緣起于收水費。

財政部[1994]財農字第397號文件曾明確規定，“對由國家投資、群眾投工投料興建、現由水利部門管理的，1994年3月31日以前興建的水利、水電工程，其形成的資產，全部界定為國有資產。”該文緊接著又指出，“對以后新建工程，其形成的資產，國家投資部分應屬國有資產，群眾投工投料形成資產部分，應屬群眾投勞折資資產。此項資產經法定程序核實后，按投資主體計人有關資本金。”

顯然，1994年以前農民的投入，靠一紙文件就一筆勾銷，農民已經不舒心了，而1994年以后建設的灌溉工程，包括已有工程的渠道清淤等，仍存在著農民用“兩工”和“一事一議”形成的大量投勞。這些才是農民不肯足額交納水費進而要求取消水費的真實背景。

因此，“水價已達到農民承受的極限”的說法，只代表農民對過去產權不清的不滿，和農業稅取消后的心理躁動，是農民心理失衡而非客觀事實，不能說只占純收入4．6％的水費，就已經達到了農民承受的極限。

當我們不再輕言讓農民靠覺悟節水或水價已到極限，呼吁用價格機制來促進農民節水的同時，當然還應該考慮到農民的不滿，給農民以能平抑心理失衡的補償。具體的建議就是：按畝給農民以合理補償。否則，大水漫灌等浪費水資源的行為將再度盛行。

水價改革應循序漸進？

按照2001年原國家計委“關于改革農業用水價格有關問題的意見”的要求，農業水價改革要“小幅微調、原則上在3年內分步調整到供水成本水平”。這樣做的目的，是在“充分考慮農民的實際承受能力”的前提下，不讓改革一步到位，即暫緩將水價提高到成本水價(因為之前沒有解決計量問題，黑龍江是2004年才開始對灌溉用水實行按方收費，并且同樣規定3年調整到位。

這種漸進式水價改革貌似兼顧了農民的利益，實際上卻給困難重重的水價改革，帶來了新的困難。在我們力圖用市場經濟的價格機制來推動節約用水的同時，也埋下了用非市場經濟的“一事一議”手段，來調整灌區與農民之間經濟關系的伏筆。

從《黑龍江省水利工程供水價格核算規定》中了解到，農業灌溉水費的成本水價中，包含著支渠以上正常的渠道清淤費。也就是說，灌溉水價達到成本水價后，每個灌區支渠以上的清淤工作，就自然應該由供水單位來負責；而支渠以下的部分，理所當然由稻農負責。

但黑龍江省目前水價改革試點的灌區，均沒有達到成本水價，使灌區干渠的清淤和維修等，被迫沿用計劃經濟時代的老辦法——動員農民出工，并在具體實踐中采用“一事一議”。

這使我們看到，在由計劃經濟向市場經濟的轉型期，水價改革也與其它改革一樣，充滿著悖論和矛盾。政府既要用市場手段去配置資源、促進節約，又要用計劃經濟時代的手段讓農民出工。而絕大多數農民并不清楚水價沒有達到成本水價的含義，只知道水是商品，既然自己已經按計量口流出的水量交了水費，憑什么還要出工為計量口以上的干渠清淤?這是一手錢、一手貨的市場經濟嗎?

按照國際貨幣基金組織亞太部中國項目負責人埃斯瓦爾·普拉薩德的觀點，過去的“漸進”方式已經難以應付中國經濟面臨的多種挑戰，這句話同樣適用于水價改革。如今黑龍江省不僅面臨灌區清淤和渠道維修難的現況，而且農民就灌溉水費糾紛和出工問題，頻頻向各級物價、水利、農業部門和媒體上訪、投訴。

既然“灌區達到了成本水價后，可以徹底解決灌區與農民在清淤等問題上的糾紛，灌區自應承擔支渠以上的清淤和工程養護”，那何苦把簡單的事情復雜化?而從目前這個“說不清的水價”到成本水價，每畝水田僅相差十幾元，卻給方方面面制造了很多煩惱。如果政府真想保護農民利益，完全可以在給農民的直補中，加上十幾元錢的水價補貼，何必既讓大家不痛快且上訪不斷，又讓有關部門剪不斷、理還亂?

用價格機制把復雜的事情簡單化，不僅是優化配置資源、節約資源的有效途徑，更是化解上訪多、辦事效率低下的關鍵所在。

一事一議也能成功？

在農業水價改革的有關文件中，我們多次看到如下文字：“由于此水價沒有達到成本水價，用水戶應承擔必要的渠系工程維修和養護任務。”可見，盡管我們早已明確了市場化取向的改革目標，但為了“漸進”，就是要留下一個有濃厚計劃經濟色彩的“小尾巴”。這個“小尾巴”在農業水價改革中的體現，就是用“一事一議”來解決水價沒到位的問題。盡管水價沒到位帶來了諸多麻煩，卻有人仍然堅稱“一事一議也能成功”。但在有關部門走訪很多省份進行水價改革的專項調研時，卻沒能找到一個“一事一議”的成功范例。據黑龍江省水利廳負責政策研究的房建處長介紹：“設置一事一議的初衷，就是要用農民民主的方式，來確定農村公益性事務的經濟支出。它作為非常難組織的公益性經濟行為，是現階段沒有更好辦法情況下的權宜之計。”事實上，“一事一議”的確是一種很難操作的非市場經濟行為，是價格機制還沒有發揮作用的表現，其本質就是否定農民的經濟人本性。倘若該項政策真能成功，有關部門也就不用出臺“用獎勵資金，以推動‘一事一議’真正落實”的文件了。于是公益性的一事一議正在陷入如下怪圈：普遍難以議成，勉強議成后農民普遍出工不出力，于是鄉村政權想將“出工”改為“出錢”來提高效率，而一旦出錢就難免導致腐敗，進而使一事二議陷入更大困境。事實上，東北城郊的農民在若干年前，就已經很少出義務工了，在那里出工就要給錢，而不論用工的是政府還是個人，甚至連“幫鄉親挖墳坑”這類傳統，都已經變成了現金交易。過去籠罩在農民之間、鄉親之間表面上的溫情服從，既有在生產力水平低下時的相互依存以抗御災害，也有來自農村強勢階層對弱者。群體的欺壓關系。隨著農民流動、遷徙的頻率越來越高，這些關系正在因市場經濟在農村的深入，而被逐漸瓦解。所以不難預見，“一事一議”退出農業灌溉水費體系乃至淡出所有涉農領域，將是歷史的必然。因為在目前水費征收體系中的“一事一議”，不僅仍有政府強迫農民出工的影子，還有把農民當作非理性經濟人的潛意識，既不符合等價交換的市場法則，也是對個體農民意愿和選擇的不尊重，含有強買強賣的成分，是反市場經濟、以多數人的名義傷害少數人權益的舉措。經濟活動不應像選舉政治一樣，僅僅尊從多數人的選擇，經濟活動的最佳狀態，應該是讓每個個體在市場經濟的博弈中，實現自身利益的最大化，進而實現全社會財富的最大化。這是實現富國富民的唯一途徑。據水利部財務經濟司價格處處長黃秋洪介紹：任何一個國家的農業用水，都很難由分散的一家一戶來完成，即便他們那里的產權明晰且每戶的耕作面積很大。而國外成功的灌區管理模式是，通過成立農民用水者協會或農協這類農民自治組織，以民主決議的方式規定其章程和決策機制，從而使灌區的維修養護制度化，也就無需“一事一議”了。而我國目前灌區之難還體現在，灌區管理部門的人浮于事和機構臃腫，而且這種勢頭正無法阻止地愈演愈烈。僅幾十個人就能正常運行的灌區，在已經100多人的情況下，每年還要按政策接收人，這樣的灌區長期拖欠工資并遲早被拖垮也是在所難免的。目前，在我國農村實行的“一事一議”已經困難重重，它所涉及的教育、交通等項目，正在逐漸按照公益性和非公益性分開。屬公益性的義務教育和通鄉公路建設等，正隨著各級公共財政財力的增加而由政府負擔。而包括灌溉水費在內的農田水利建設和防汛抗旱等的“一事一議”，也到了明晰產權、界定公益性和非公益性，進而重新決策以適應市場經濟新格局的時候了。

水價改革傷害了農民利益？

在水價改革調研組走過的灌區中，有相當比例的農民反映，在灌溉水費由按畝改為按方后，水價普遍上漲，降價的基本沒有，上漲幅度在1／3左右。而到媒體和各級涉農部門如減輕農民負擔辦公室去投訴和反對水價改革的大有人在。投訴的焦點，就是水價改革傷害了農民利益。真實情況如何呢?

以慶安縣和平灌區為例，一個灌區基本可分為上下游兩部分，由于上游一直水豐，過去的大水漫灌使他們既能享受低價水又不擔心干旱，使灌區上游和水價改革前相比，農民的水費支出肯定是增加了。

當由于地理位置和水價等原因造成了灌區上游大量浪費水資源時，和平灌區下游還有1萬多畝水田，在那里嗷嗷待哺，依靠井灌在勉強地種植水稻。這些稻農不僅要承受井灌稻產量低和米質差帶來的損失；更重要的是，井灌水田僅抽水每畝成本就達60多元，加上打井的折舊，其灌溉水費的價格就將更高。而灌區供水每畝成本才僅僅20多元。另外，和平灌區周邊還有近2萬畝適宜水稻種植的旱田，因為灌溉不足，才沒有改成每畝收益多達3倍的水稻田。

而進行水價改革的目的，就是用價格機制去促進節約用水，以便把有限的水資源優化配置后，造福更多的農民。比如過去只能灌溉10畝水田的水量，水價改革后可能灌溉12畝。因此，只有徹底地用價格杠桿促進節水，才能使更大范圍的農民因種植水稻而獲益。所以應辨證看待水價改革所帶來的部分灌區的部分渠系的提價，讓農民整體增收，才是政府理應追求的終極目標。片面認為“水價改革傷害了農民利益”反而掩蓋了事情真相。

檢驗水價改革是否成功的關鍵，是我們能否按照價格機制，，將農業生產中“水”這個重要生產要素盡可能地優化配置，以此來落實中央一號文件中“提高農業綜合生產能力”的要求。因為中外的糧食生產，都離不開水資源這個最具剛性的“硬約束”。而“對于原來近乎免費的公共資源，如水資源，在市場價格尋找過程中基本將以漲價為主”也是一個不爭的趨勢，高水價對抑制掠奪式使用水資源的作用將不容忽視。

剩下的工作正如前述，漲價后要給農民以合理的補償。同時，要用制度管好供水單位的漲價所得。另外要進一步明確農民與供水單位的契約關系，提高供水保障率，盡可能地滿足灌區下游農民的灌溉需求。總之，讓過去的“水利為農業服務”、尤其是“無償服務”成為歷史。“你用水我收費”，這種冷冰冰的商業原則才是市場經濟下最優配置水資源的方式，才能最終造福更多農民。

啟動不久的水價改革，如不至胎死腹中，還需要有關各方及全社會的理性觀察，并加速產權明晰和水管單位的改革，以及加強公共財政對計量設施等的投入。這樣，價格機制才能有效發揮促進節水和優化配置水資源的功能，進而造福農民和全社會。