農業(yè)行政綜合執(zhí)法體制若干問題初探

［摘要］農業(yè)部在全國開展的農業(yè)行政綜合執(zhí)法試點工作，已取得明顯成效。本文對各地采用的三種較典型的試點模式作了簡要評析，對試點中有關綜合執(zhí)法機構的設置和職能配置、綜合執(zhí)法隊伍的建設、綜合執(zhí)法的保障機制等爭議較多的問題進行了初步探折，提出了設立省、地（市）、縣三級農業(yè)行政執(zhí)法局及相應內設機構的設想，提出了建立執(zhí)法人員資格準入制度、執(zhí)法主案和執(zhí)法助理制度、執(zhí)法人員職業(yè)化保障機制、執(zhí)法工作制度等方面的建議。

［關鍵詞］農業(yè)綜合執(zhí)法執(zhí)法機構職能配置保障機制

改革開放以來，我國農業(yè)法制建設取得了很大進展。全國人大和國務院頒布了《中華人民共和國農業(yè)法》、《中華人民共和國農業(yè)技術推廣法》等２８部法律法規(guī)，一大批地方性法規(guī)、規(guī)章也相繼頒布施行。在農業(yè)和農村經濟的主要領域已基本形成較完備的農業(yè)法律體系。但由于受傳統計劃經濟舊體制的影響，各級農業(yè)部門長期以來偏重于抓農業(yè)生產和技術推廣等常規(guī)業(yè)務性工作，對行政執(zhí)法工作認識不足，沒有把農業(yè)執(zhí)法置于應有的重要位置。而且執(zhí)法體制不順，執(zhí)法機構既從事推廣服務甚至經營，又履行執(zhí)法職能，政事、政企不分，既當“運動員”又當“裁判員”。加上執(zhí)法機構分散、多頭執(zhí)法、隨意委托執(zhí)法、重“許可”輕“管理”等，嚴重影響著農業(yè)執(zhí)法的公正性和權威性，削弱了農業(yè)行政執(zhí)法的整體實力，降低了農業(yè)執(zhí)法效率。上述這種農業(yè)執(zhí)法體制，已不能適應社會主義市場經濟條件下農業(yè)和農村經濟快速發(fā)展的需要，不能適應依法治國、依法行政的要求。農業(yè)執(zhí)法體制的創(chuàng)新已勢在必行。為此，各級農業(yè)部門對農業(yè)行政執(zhí)法體制進行了大膽的改革和探索。到目前為止，全國大多數省、市、自治區(qū)的農業(yè)部門開展了綜合執(zhí)法試點工作，均取得了明顯成效，也積累了許多經驗。但是，由于綜合執(zhí)法是農業(yè)行政執(zhí)法體制的—項重大改革，涉及機構變動、職能轉變，關系到各方面利益的調整。因此，在試點過程中，不可避免地遇到了—些新情況、新問題。特別是在綜合執(zhí)法機構的設置和職能配置、綜合執(zhí)法隊伍的建設、綜合執(zhí)法的保障機制等問題上存在較大的爭議。本文擬對這幾個綜合執(zhí)法試點中倍受關注的問題進行初步的探析，并提出自己的一些設想和建議。

一、農業(yè)行政綜合執(zhí)法機構的設置和職能配置

（一）對幾種農業(yè)綜合執(zhí)法試點模式的評析。

能否合法設置綜合執(zhí)法機構，合理配置職能，是建立農業(yè)行政綜合執(zhí)法體制的關鍵。各試點單位對此都非常重視，并進行了積極探索和大膽實踐。由于地方機構改革尚未完成，原有的農業(yè)執(zhí)法機構設置又復雜多樣，各地的經濟發(fā)展水平又不相同，因而，在試點過程中，出現了多種類型的綜合執(zhí)法模式。筆者將其歸納為以下三種試點模式：

模式一：組建新的綜合執(zhí)法機構，集中行使法律法規(guī)及規(guī)章賦予農業(yè)部門的所有執(zhí)法職能（包括依職權和法律法規(guī)授權），稱之為“大綜合”模式，如浙江省舟山市定海區(qū)農林局^①、河北省永年縣農業(yè)局、江西省永修縣農業(yè)局、黑龍江省呼蘭縣農業(yè)局等試點單位。這些單位的特點是都經機構編制部門批準，成立農業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊，定性為財政全額撥款的行政性事業(yè)單位，定編２０—４０人，與內設的法制工作機構合署辦公，專司農（林）業(yè)、畜牧業(yè)、農機等農業(yè)部門管理職責范圍內的所有執(zhí)法職能。但各單位在執(zhí)法大隊的內設機構設置及職能配置、運作方式上略有差異。

模式二：組建新的綜合執(zhí)法機構，相對集中行使行政處罰權和部分行政許可權，稱之為“小綜合”模式。如江蘇省鹽城市農業(yè)行政執(zhí)法支隊，掛靠農業(yè)局政策法規(guī)科，負責以農業(yè)局為執(zhí)法主體的行政處罰和經營性行政許可，而技術監(jiān)測、質量檢驗、生產性行政許可及法律法規(guī)授權的動植物檢疫等仍保留在原事業(yè)單位。蘇州市則另設立質量檢測中心，把事業(yè)單位的質量監(jiān)測職能全部集中起來，由中心統一承擔。

模式三：在已有的法制工作機構的基礎上，增加少量編制，從農業(yè)部門內部調劑執(zhí)法人員組建合署辦公的綜合執(zhí)法機構，相對集中執(zhí)法職能（主要負責查處重大復雜案件），日常執(zhí)法仍由原事業(yè)單位承擔，又稱之為“統分結合”模式。如河南省新鄉(xiāng)市農業(yè)行政執(zhí)法支隊，以市農業(yè)局法制科為依托，實行兩塊牌子、—套人馬，負責制定工作計劃，組織大的執(zhí)法檢查活動，查處重大復雜案件，綜合協調和監(jiān)督專業(yè)執(zhí)法機構，檢查督導基層執(zhí)法工作。其它日常的專業(yè)執(zhí)法、技術性檢測、動植物檢疫及生產經營行政許可仍保留在相關事業(yè)單位。

上述三種模式的共同之處在于：（１）都設立了全額撥款行政性事業(yè)單位性質的綜合執(zhí)法機構；（２）大都與法制工作機構合署辦公（內部有分工）；（３）都是委托執(zhí)法。而主要的差別則體現在綜合執(zhí)法機構的職能配置、執(zhí)法權綜合程度、內設機構等方面。“模式一”改革力度最大，沖破了舊的執(zhí)法體制的束縛，職能配置也更趨合理，試點效果也更明顯，基本上達到了農業(yè)部提出的“初步建立起機構設置合理，運行有效便捷，行為規(guī)范公正的農業(yè)行政執(zhí)法體系”的試點目標，較好地解決了舊體制產生的各種弊端，有利于提高農業(yè)行政執(zhí)法的整體實力和效率。還有一點值得注意的是：絕大多數試點單位仍沿用了舊的執(zhí)法體制中按專業(yè)分類執(zhí)法的方式。這種傳統的執(zhí)法方式有著很大的局限性，它只是簡單地把分散在各專業(yè)機構的執(zhí)法職能和人員集中到綜合執(zhí)法機構，并沒有從根本上消除農業(yè)執(zhí)法舊體制帶來的各種弊端，體現不出綜合執(zhí)法的真正功能和效力。而浙江定海和四川成都的綜合執(zhí)法機構，按職能設置內設機構的方式，就很有創(chuàng)新性。他們較好地運用了權力制衡機制，體現了合理、合法和公平、公正的執(zhí)法原則，是市場經濟條件下農業(yè)綜合執(zhí)法的發(fā)展方向，值得各地推廣和借鑒。

（二）建立統一的農業(yè)綜合執(zhí)法機構和合理配置執(zhí)法職能的設想和建議。

１．組建農業(yè)行政執(zhí)法局，徹底理順農業(yè)執(zhí)法體制。

在省、地（市）、縣三級分別組建農業(yè)行政執(zhí)法局（有海域或較大內陸水域管理任務的地方，可以加掛漁政監(jiān)督管理局的牌子），作為歸口各級農業(yè)部門的二級機構（若在農業(yè)、畜牧獸醫(yī)、水產或漁業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門分設的地方，跨部門綜合執(zhí)法則應考慮作為當地政府的組成部門或直屬機構），定性為行政機關（在行政編制緊缺情況下，可暫定為行政性事業(yè)編制以過渡），以自己的名義集中行使農業(yè)行政執(zhí)法權（包括法律法規(guī)直接授權），而不再委托執(zhí)法。

２．明確農業(yè)行政執(zhí)法局職責范圍，做到權責相一致。

各級農業(yè)行政執(zhí)法局，是依法設立的農業(yè)行政綜合執(zhí)法機構，具備執(zhí)法主體資格，以自己的名義履行法律法規(guī)規(guī)章賦予的農業(yè)行政執(zhí)法職能，其主要職責應該包括：

（１）負責國家有關種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農業(yè)機械化和其他農村經濟發(fā)展工作的法律法規(guī)規(guī)章在轄區(qū)內的貫徹實施。

（２）負責動植物、水產品的防疫檢疫監(jiān)督工作；負責獸醫(yī)醫(yī)政、獸藥藥政、農機監(jiān)理工作；負責種畜禽管理、漁政管理、水產苗種管理工作：負責種子、農藥、化肥、獸藥、飼料等農業(yè)投入品的質量監(jiān)督檢查工作。

（３）負責與農業(yè)行政執(zhí)法有關的行政復議、行政應訴及行政處罰案件的聽證工作；負責農業(yè)執(zhí)法人員錄用考核及執(zhí)法證件的管理工作。

（４）集中行使有關種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農業(yè)機械化以及其他農村經濟工作的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權和行政許可權。

（５）承辦地方人民政府及上級農業(yè)執(zhí)法機關交辦的其他工作。

農業(yè)行政綜合執(zhí)法的工作重點應放在縣一級，省、地（市）綜合執(zhí)法機構主要負責查處跨市、縣的違法案件和轄區(qū)內的重大案件，負責執(zhí)法指導和執(zhí)法監(jiān)督。應盡量避免交叉重復執(zhí)法現象出現，以減少執(zhí)法次數，防止執(zhí)法擾民，降低執(zhí)法成本，節(jié)約執(zhí)法資源。

３．按新的執(zhí)法職能設置農業(yè)行政執(zhí)法局內設機構。

針對農業(yè)行政執(zhí)法領域多、執(zhí)法面廣、管理相對人多而復雜，涉及廣大人民群眾的消費安全等特點，建議農業(yè)行政執(zhí)法局內設以下職能機構：

（１）綜合法規(guī)處（科、股）：負責執(zhí)法局的內部日常事務工作；負責行政復議、行政應訴、行政處罰案件聽證工作；負責各類證照的申請受理、填發(fā)和案件的審理工作：負責法制宣傳、培訓、執(zhí)法人員考評管理和執(zhí)法監(jiān)督以及制度建設等工作。

（２）證照管理處（科、股）：負責動植物水產品防疫檢疫證、章、標志以及各種生產經營許可證、準運證、農機牌證等的勘察、審核、發(fā)放和管理。

（３）檢疫檢驗處（科、股）：具體實施動植物、水產品的防疫檢疫工作，組織農業(yè)投入品的質量檢測檢驗工作。

（４）稽查處（科、股）：負責違法案件的查處工作。

根據執(zhí)法任務繁重情況，可以增設證照管理、檢疫檢驗和稽查機構，并按行政區(qū)域劃分執(zhí)法責任范圍。

二、綜合執(zhí)法隊伍的建設

（一）當前農業(yè)行政執(zhí)法隊伍建設的具體表現。

行政執(zhí)法人員是國家法律法規(guī)規(guī)章的具體實施者。一部法律的有效施行，與執(zhí)法者的素質有著很大的關系。目前我國農業(yè)執(zhí)法隊伍建設的現狀，還難以適用新形勢新體制的發(fā)展要求。具體表現在以下幾方面：

一是執(zhí)法隊伍力量單薄，又缺乏必要的執(zhí)法保障，已跟不上農村法制建設發(fā)展的步伐。我國１３億人口，大部分在農村。人們的衣食住行又大都與農業(yè)有著密切的聯系。改革開放以來，我國農業(yè)和農村經濟領域的立法一直是國家立法的重點。而我國農業(yè)執(zhí)法人員的總數卻只有３５萬人^②，而且絕大多數執(zhí)法人員是由專業(yè)技術干部兼任的。執(zhí)法人員的分布也不合理，呈倒“金字塔”狀，在“一事一法”、“一法一站”的分散執(zhí)法體制下，到市縣基層則成了“—法一人”，根本無法開展執(zhí)法活動。造成這種尷尬局面的原因，除舊體制本身的因素之外，還有對執(zhí)法隊伍建設重要性認識不夠的問題。由于認識不足，以至在執(zhí)法隊伍管理方面出現了一種奇特的現象：不少代表國家行使行政執(zhí)法權的機構和人員，既缺編又缺錢，以“自收自支”的形式運行，有利的事爭著干，無利的工作無人管。其結果是亂收費、亂罰款屢禁不止，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現象仍然存在，破壞了行政機關的執(zhí)法形象，影響了法律的權威。

二是執(zhí)法人員素質不高，難以承擔起日益繁重的農業(yè)執(zhí)法任務。在現有的農業(yè)執(zhí)法隊伍中，真正通過法律專業(yè)正規(guī)化系統化學習培訓或“科班”出身的執(zhí)法人員極少，大部分是由農業(yè)專業(yè)技術人員“半路出家”，只參加過短期培訓班，粗淺學習了幾部有關的法律法規(guī)文本，根本談不上對法學理論知識的系統學習，再加上精力主要集中在技術推廣或經營服務上，很難提高執(zhí)法的業(yè)務素質和辦案水平，甚至有不少執(zhí)法人員連執(zhí)法辦案文書都不會填寫。如此的素質，又怎能提高執(zhí)法水平和執(zhí)法力度呢？

三是缺乏有效可行的執(zhí)法人員選拔錄用機制、激勵機制、執(zhí)法工作機制，影響了執(zhí)法隊伍整體素質的提高。農業(yè)執(zhí)法隊伍長期是“近親繁殖”，不能及時補充“新鮮血液”，以至執(zhí)法隊伍的整體素質一直處于較低狀態(tài)，得不到根本改善，直接影響了農業(yè)行政執(zhí)法的整體形象和執(zhí)法權威。

（二）對加快綜合執(zhí)法隊伍制度化、法制化建設的設想和建議。

１．建立執(zhí)法人員資格準入制度，確保綜合執(zhí)法隊伍整體素質的不斷提高。

執(zhí)法人員資格準入制度，是比普通公務員考試錄用制度更嚴格、要求更高的—項制度（這是由農業(yè)執(zhí)法專業(yè)性強的特點所決定的）。該制度包括職業(yè)準入考試、選拔錄用程序、崗位任職條件等內容規(guī)定。建立該項制度的目的是：為實現農業(yè)行政執(zhí)法職業(yè)準入控制，科學、公正、客觀評價和選拔專業(yè)執(zhí)法人才，全面提高農業(yè)執(zhí)法隊伍的整體素質，建立—支既有農業(yè)專業(yè)知識和實際工作能力，又系統地掌握農業(yè)法規(guī)知識，能嚴格依法執(zhí)業(yè)的專職化、職業(yè)化農業(yè)行政綜合執(zhí)法隊伍。

對農業(yè)行政執(zhí)法機構現有的在職人員，應在規(guī)定的期限內經強化培訓通過資格準入考試，達到大專以上文化程度，不是公務員的還應通過公務員錄用考試，否則將調離執(zhí)法崗位，不得從事執(zhí)法工作。

２．試行執(zhí)法主案和執(zhí)法助理制度，逐步推行執(zhí)法人員職業(yè)化。

執(zhí)法主案制也可稱為主管制，是指由具備一定任職條件的執(zhí)法人員主管某類案件的辦案工作，并賦予其應有的獨立辦案職權的一項制度。其目的是為了彌補綜合執(zhí)法可能削弱的專業(yè)執(zhí)法優(yōu)勢的不足，同時也為了加強執(zhí)法人員的責任感和競爭意識，提高執(zhí)法效率。執(zhí)法主管應從執(zhí)法助理中擇優(yōu)升任，并根據執(zhí)法業(yè)務量確定主管崗位數額，以事定崗，按崗定人。依法錄用的執(zhí)法人員試用期滿，經考核合格正式錄用后，即可轉為執(zhí)法助理崗位。執(zhí)法助理協助主管工作，具體負責執(zhí)法文書的填寫、記錄等工作，無獨立辦案權。試用人員只能在執(zhí)法主管和助理的指導下從事一些輔助性工作。職業(yè)化的執(zhí)法人員必須具備三種基本素質：即深厚的法律基礎和專業(yè)執(zhí)法知識，嫻熟的執(zhí)法職業(yè)技能，優(yōu)秀的職業(yè)道德操守。

三、綜合執(zhí)法的保障機制

（一）綜合執(zhí)法機構和執(zhí)法人員的職業(yè)保障。

綜合執(zhí)法新體制能否順利建立，取決于綜合執(zhí)法機構及其執(zhí)法人員的法律地位，即是否能獲得法律上的職業(yè)保障。

首先，綜合執(zhí)法機構應取得行政執(zhí)法主體資格。行政執(zhí)法主體必須依法設立，并賦予對外的行政管理職能（主要是行政執(zhí)法職能），同時必須由法律、法規(guī)和規(guī)章授予相應的監(jiān)督、檢查、處理等執(zhí)法權，并能自行承擔行政執(zhí)法的后果。要符合這些條件，綜合執(zhí)法機構就應該納入國家行政機關的范圍，而非按事業(yè)單位建制。這也是行政執(zhí)法權作為國家公權力的內在要求。另外，隨著事業(yè)單位全員聘任制的施行，事業(yè)單位原承擔執(zhí)法任務的人員將成為合同制職員，若繼續(xù)從事執(zhí)法工作，將有違相關法律規(guī)定，事業(yè)單位承擔執(zhí)法任務也將因此而受到質疑。因此，原由事業(yè)單位承擔的法律法規(guī)授權的執(zhí)法職能，也應歸并到綜合執(zhí)法機構中來，按照《行政處罰法》的規(guī)定相對集中處罰權。同時應對有關的法律、法規(guī)和規(guī)章設定的執(zhí)法權限作相應調整和修改，以保障農業(yè)綜合執(zhí)法機構的主體地位，適應農業(yè)執(zhí)法體制改革的需要。

其次，綜合執(zhí)法人員應納入國家公務員管理系列，執(zhí)法經費應由各級財政全額撥款，而不是以收費、罰沒收入作為經費來源。這也是避免出現新的亂收費、亂罰款現象的必然要求。執(zhí)法人員有了相應的地位和經費保障，將更有利于執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定，有利于公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，有利于消除行政不作為，有利于提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平。

（二）建立專業(yè)技術支撐體系，為綜合執(zhí)法提供強有力的技術保障。

農業(yè)行政執(zhí)法有著很強的專業(yè)性和技術性。如：動植物檢疫對象的確定，農藥、獸藥、化肥、飼料、種子等農業(yè)投入品的質量檢測、檢驗等，都需要許多專用的儀器、設備和設施，如果所有的專業(yè)技術性的檢測檢驗工作都由綜合執(zhí)法機構承擔，將給綜合執(zhí)法機構增加巨大的負擔，也不符合“精減、統一、效能”原則。而這些專業(yè)技術性的工作完全可以交給有關事業(yè)單位或中介機構，使執(zhí)法機構“精兵簡政”集中精力查處違法案件。因此，在理順執(zhí)法體制時，應支持原承擔專業(yè)技術性檢驗檢測、鑒定職能的事業(yè)單位進一步改善工作條件，更好地支持執(zhí)法工作。同時應考慮建立通過質量認證中心等區(qū)域性的專業(yè)技術性檢測檢驗中介機構，形成網絡，為各級執(zhí)法機構提供應有的技術保障。

此外，還要加強行政法制監(jiān)督工作和管理制度建設，為確保綜合執(zhí)法的公證性提供制度保障。

注釋：

①高德占、許行貴：《改革農業(yè)執(zhí)法體制的有效探索——關于浙江省建立農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍的調查》，《農民日報》１９９８年。

②《中國農村經濟發(fā)展５０年》，中國農業(yè)信息網，１９９９年。