轉型期行業協會的培育和發展

行業協會的培育和發展，不僅影響到政府與市場的關系，還在更深層上觸及了整個社會的制度安排，從而成為體制改革走向深化和整個社會轉型的重要標尺。

一、吉林省行業協會發展的基本狀況

（一）機構和人員狀況。目前，我省共有全省性工商領域行業協會84個，既有政會沒有分離的行業協會，也有已經完成脫鉤改制的行業協會。主要分布在汽車、糧食、建筑、紡織、電信、石化、醫療、食品、金融、石油、商貿等50余個行業。在機構和人員方面有兩個特點：一是行業協會絕大多數是官辦的，即附屬于政府某個部門，與所屬部門的工作有密切的聯系。在開展社團規范化建設后，許多行業協會仍然是“政會不分”，純粹民間的、自發的行業協會還比較少；二是行業協會的工作人員2/3以上是兼職的，只有少數的行業協會工作人員是專職的。從地區分布情況看，發展也不平衡。長春市和吉林市相對發展較快，特別是一些自發性行業協會已經開始出現。從行業協會的數量來看，長春市和吉林市也相對多一些，說明市場經濟的發育程度與行業協會的發展速度是成正比的。

（二）管理體制和運行機制。目前，我省的行業協會實行“雙重管理”體制，一方面是社會團體的登記注冊管理，另一方面是業務主管單位的業務管理。登記注冊管理實行“分級登記、分級管理”的辦法。在省里登記注冊的84個行業協會主要分布在工商領域，大致分為3種類型：政府部門行業管理；企業間的行業管理；社會中介機構的行業管理，即依附于各個部門的行業協會。從這3種類型看，我省的行業管理是由部門管理脫胎而來的，帶有濃厚的部門色彩。因此，大部分體制內產生的行業協會覆蓋面過窄，其會員企業一般不超過全行業企業總數的40%。這些協會的成員單位大多局限在原部門系統內，而且會員企業又絕大多數是國有企業。隨著改革開放步伐的加快，近些年也出現了少數不依附于任何政府部門的完全獨立的民間協會、商會等，并逐步顯示出旺盛的生命力。

（三）工作運行狀況。目前，現有的行業協會基本能夠正常運轉，能根據行業協會的宗旨按照自愿、平等的原則開展工作。工商領域的行業協會中發展得比較好的，約占25%，由于職能到位，在信息提供和協調組織方面都贏得了會員企業的信任，正朝著自治性組織的方向發展。如銀行同業協會、注冊會計師協會、律師協會等能有效地發揮行業管理的作用；勉強維持的，約占60%，由于功能比較單一，主要以提供簡單的信息服務為主，同時承辦政府委托的一些工作；難以支撐的，約占15%，這類行業協會既無信息功能，更談不上協調會員間的集體行動。從上述分析看出，我省行業協會的發展參差不齊，能夠發揮作用的少，維持運行的占一半左右，說明正處于經濟轉軌、社會轉型時期的行業協會，難以擺脫對政府的依賴性，其功能還未充分發揮。

發展比較好的行業協會發揮了行業協會的協調作用，抑制同行業間的不正當競爭；能夠為政府部門當好參謀，為會員單位及時提供行業動態情況，開展多種形式的咨詢、培訓活動；制定行業規范，強化監管力度，對內解決糾紛，對外協調關系。

但是吉林省的行業協會在發展中也暴露出一些問題：認識不到位，官辦色彩較濃，依賴性過強；職能不到位，無力維護行業利益；會員參與的積極性不高，會員單位的權利得不到保障；政策不配套，管理人才缺乏；資金沒有保障，機構運轉受阻。

二、加快行業協會的改革和發展，是提高政府職能的有力支撐

市場經濟的有效運行，政府職能的全面轉變，需要建立一個包括行業協會在內的龐大的現代中間組織體系。事實上，無論是以資本權力方式運作的市場化企業，還是以公共權力方式運作的民主化政府，兩者在許多領域還都存在一些缺陷。而有別于政府與市場的以社會權力方式運作的中間組織，因其具有非盈利性、中介性、多樣性等特征，可以彌補“市場失靈”和“政府失靈”，以滿足社會不同層次、不同領域的需求。做為行業協會也要擴大代表性，強化功能，規范運作，協助政府實施行業管理和維護企業合法的權益，推動行業和企業的健康發展。

三、培育和發展吉林省行業協會的對策

要將行業協會的改革與發展納入各級政府改革的總體框架，形成行業協會改革與發展的總體思路和具體配套政策，盡快建立起適應市場經濟需要，并與國際慣例接軌的行業協會管理運作機制，形成布局合理、覆蓋面廣的行業協會體系，創造有利于行業協會健康發展的社會環境和法律體系。

（一）提高認識，增強發展行業協會的緊迫感

從振興老工業基地上提高認識，增強改革和發展行業協會的緊迫感。從改制轉型上提高認識，找準行業協會在市場經濟體制下的職能定位。行業協會和政府完全是兩類性質的組織，決不是簡單地在政府機構改革之時，把一些職能讓渡給行業協會。行業協會必須在改革和政府轉變職能的大背景下，從改制轉型入手，找準在市場經濟體制下的職能定位。政府的哪些職能行業協會可以接過來，哪些職能行業協會不能接，對此要有清楚的認識。

為行業協會發展創造良好的環境。行業協會按照“自愿入會、自理會費、自籌經費”的原則，自主辦會，獨立承擔相應的經濟和法律責任。政府主要做好推動、引導和規劃工作，依法對行業協會監管，應將行業標準、服務標準、質量規范的制定、行業準入資格資質的審定、技能資質的考核及行業自律等社會職能移交給行業協會。把適宜行業協會承擔的行業管理職能交給行業協會行使，支持行業協會開展行業統計、行業調查、價格協調和資信證明等工作。

把握好行業協會設立的重點。政府要按照全省經濟發展的需要，著眼于優化產業結構，圍繞優勢產業、支柱產業和新興產業等戰略目標，引導、整合、優化行業協會的布局與結構，側重在優勢行業、支柱行業、新興行業和企業相對集中的地區發展市、縣兩級的行業協會，對省級行業協會的設立要從嚴掌握，杜絕不顧行業分布情況，簡單按行政區劃層層設立的現象。通過行業協會協調、自律、服務的功能和政策信息傳導機制，組織企業參與市場競爭與國際經濟活動，適應加入WTO后我省社會經濟快速發展的要求。

（二）推進行業協會的體制改革和機制創新，構建適應市場經濟體制的行業協會管理框架

構建適應市場經濟需要的行業協會組織管理結構。打破現行的主管單位與政府行業管理部門合一的管理模式，構建行業管理部門、登記管理機關與業務主管單位三者之間既相互獨立、又相互協調統一的新型行業管理體制。針對現行的行業協會管理體制中存在的缺乏宏觀調控協調的問題，上海市設立了“行業協會發展署”，北京市也決定設立類似機構，由其行使宏觀協調職能。吉林省可借鑒上海、北京等地的經驗，結合省情特點，對現行行業協會管理體制做適當調整。設立行業協會發展辦公室，作為專司行業協會事務管理的部門，具體負責制定全省行業協會的總體規劃，頒布行業強制性規范意見，指導行業協會改革、布局調整和規范發展，監督行業協會的規范運行。社團登記管理機關繼續負責全省的行業協會的設立、變更、終止、年檢等工作。對行業協會違反《社會團體登記管理條例》的問題或行為進行監督檢查或給予行政處罰。業務主管部門繼續負責行業協會所涉及的產業發展政策、行業規范等有關業務指導和監督。

實現政會脫鉤。凡行業協會的日常機構與政府部門合署的，必須在規定的期限內完成分設。在人員脫鉤方面，國家公務員或參照國家公務員管理的人員不得兼任行業協會的會長（理事長、主席）、副會長（副理事長、副主席）、秘書長、分會會長（主任委員）、分會副會長（副主任委員）等領導職務及其他實質性職務，原則上也不兼任名譽職務，確實需要兼任的，要嚴格履行報批程序。凡在行業協會兼任實質性職務的國家公務員、參照公務員管理的人員以及業務主管單位的在編人員，必須在規定期限內辭去公職或辭去行業協會職務。在資產脫鉤方面，凡使用政府部門財產的行業協會，在政會脫鉤改革期間，應與政府部門簽訂財產使用合約，規范雙方的財產使用關系。對目前行業協會使用的辦公用房，凡產權不屬于行業協會的，自政會脫鉤改革完成的一定期限內，由政府部門借給行業協會無償使用，產權歸屬不變；對行業協會占用的車輛、電腦等日常辦公設備，或按資產評估值折價出售給行業協會，或由政府部門作為資助無償劃撥給行業協會。在財務脫鉤方面，凡行業協會與政府部門實行會計合賬或財務集中管理的，應在規定期限內完成單獨建賬，實現財務獨立。政府部門或業務主管單位不得向行業協會收取任何費用，也不得以任何形式從行業協會謀取不正當經濟利益。

構建“自治、自主、自律、自養”的運行機制。根據《關于全國性的社會團體編制及其有關問題的暫行規定》（民社發［1991］8號）中關于“全國性的社會團體的財務管理辦法及其專職人員的工資和保險福利待遇，參照國家對事業單位的有關規定執行”的規定，我省行業協會實行社團編制，即對行業協會的專職人員參照自收自支的事業單位編制進行管理。行業協會可根據自身活動需要和經費的收支情況，提出社團編制數額，經業務主管單位同意后，報請登記機關核定。在編人員的工資福利、社會保險、職稱評定、住房公積金、出國政審等人事管理工作由業務主管單位參照國家對自收自支事業單位的有關規定執行，盡快建立起人員自聘、經費自籌、活動自律的良性運行機制。

穩步推進現有行業協會的治理整頓。對一些無行業代表性、未開展正常活動、不維護和代表會員利益、無行業自律作用、名不符實的行業協會予以注銷；對不利于市場規范、重復設置及行業覆蓋面日益萎縮的行業協會要予以合并重組；對一些行業覆蓋面大、業務交叉重疊的行業協會，要進行梳理、細化和分拆；對一些會員企業少、行業內企業入會率低的，要限期提高覆蓋面，增強代表性，力爭吸納全社會同行業，尤其要注重吸收民營企業、外資企業及在我省注冊的外省市企業入會。實行“一業一會”制，同一地區一般不搞一業多會，行業協會要有一定的代表性，新設的行業協會，同行業入會率不能低于20％，產值爭取達到50％以上，對區域內分布較集中的行業產品，也可由區域內企業為主體設立全省性行業協會。

（三）行業協會要準確定位，發揮職能作用

各行業協會必須加強自身建設，完善服務功能，卓有成效地開展工作。考慮到吉林省目前的行業協會發展還處于起步階段，各行業協會可根據自身實際，有選擇地做好下列工作：

1．開展行業發展、行業改革以及與行業利益相關的經濟問題、社會問題的調查研究，參加政府組織的影響行業利益的聽證會，提出有關經濟政策和立法方面的意見和建議。

2．開展業務咨詢活動。收集、分析、發布國內外行業信息，為會員單位提供必要的行業調查資訊。

3．制定行業標準，實施認證，開展行檢行評。制定本行業的行業標準、服務標準、質量規范，開展行業資格的資質審定、執業資格管理、質量管理和監督工作。

4．利用信息優勢，組織聯合攻關，推進行業技術進步。組織行業重大技術改造，開展項目論證以及科技成果鑒定和推廣工作，推薦高新技術產品、名牌產品。

5．幫助會員單位解決經貿糾紛，維護行業和企業利益。反映會員意見、要求和建議，協調會員與會員、會員與行業內非會員、會員與其他經營者、消費者及其他社會組織的關系，維護會員的合法權益。

6．指導或幫助企業開拓國際市場，協調對外貿易爭議。受政府部門委托，開展產業損害調查，建立本行業損害、反補貼預警監測系統和案例庫，政府反傾銷、反壟斷、反補貼訴訟案申請。開展境內外經濟技術交流與合作，參與國際、國內與行業有關的各種社會經濟活動。

7．組織搞好行業自律，完善內部管理機制。監督會員依法經營，對于違反協會章程和行規行約，生產和銷售假冒偽劣產品，損害消費者合法權益，參與不正當競爭，有欺詐行為及其他違法違規行為的會員，行業協會可以采取警告、業內批評、開除會員資格等懲戒措施，可以建議有關行政、司法機關依法進行查處。

8．組織職業技術培訓，尤其要結合本行業情況組織行業培訓。

四、制定鼓勵和支持行業協會發展的相關政策，促進行業協會的規范發展

1．抓緊制定相關政策，加快行業協會立法步伐。為推動行業協會改革與發展，迫切需要從行政法規方面確立行業協會的地位、作用，并就行業協會的管理體制、運行機制、設立方式、職能定位、辦會原則、退出機制、監督方式等方面做出明確規定。當前，應抓緊制定《吉林省關于促進行業協會改革發展的指導意見》，對全省行業協會的改革與發展做出全面的規劃和安排。同時，要在廣泛征求政府各部門、有關專家學者、各行業協會意見的基礎上，抓緊制定《吉林省行業協會條例》。

2．采取政府財政補貼的方式，給予必要的資金扶持。對脫鉤改制的行業協會，在運行中需要扶持的，政府應給予必要的資助。財政部門應撥給行業協會業務主管單位一定數量的專項資金，用于扶持行業協會的改革與發展。

3．收取會費實行免稅政策。行業協會收取的會費要在章程中載明，標準由會員單位集體討論決定，并報有關部門備案。會費收入為非應稅項目，免征營業稅。允許行業協會開展各種咨詢活動、人才培訓、技術講座、舉辦會展等服務活動。

4．實行政府購買新機制。凡政府及其行業主管部門委托行業協會代行職能或代辦事項，如擬定行業發展規劃、開展行業調查、行業統計、產業損害調查、反傾銷、反補貼調查取證等服務，應逐步實行有償購買制。

（課題負責人：羅亦非 課題組成員：吳美林王曉紅王 典 孫靖濤范秋明 衣琳 魏殿君 執筆：吳美林）