俄羅斯福利貨幣化改革引發社會矛盾

進入2005年，隨著福利貨幣化改革的實踐，俄羅斯地方城市居民的抗議集會不斷，焦點是那些貧困但仍有勞動能力的地方城市養老金領取者反對失去免費交通福利。

一、福利貨幣化改革內容

所謂福利貨幣化，是指國家改變提供福利的形式，由提供實在商品和服務轉為對受惠居民的貨幣補償。

（一）劃分中央和地方責任范圍

根據俄國家杜馬制定的122號法律，福利貨幣化改革涉及居民3200萬人，其中1300萬人的貨幣補償由聯邦預算承擔，另1900萬人歸地方預算承擔。

（二）規定貨幣補償額

由聯邦預算提供的月補償額分別是：蘇聯英雄、俄羅斯英雄和社會主義勞動英雄3500盧布；傷殘軍人2000盧布；二戰老兵1500盧布；參戰（非二戰）退伍兵1100盧布；參加過列寧格勒保衛戰的居民1100盧布；切爾諾貝利核電站事故受害者1700盧布；一等殘疾1400盧布，二等殘疾1000盧布，三等殘疾800盧布。

由地方預算提供補償的人，包括經歷過戰爭的老職工、非前線工作者和歷次政治運動的受迫害者。對這部分人的貨幣補償水平取決于地方預算。

（三）規定額度為450盧布的專項福利內容，也稱“社會福利包”

具體做法是，對享受聯邦預算補償的人，每月從補償額中劃出450盧布專用于以下福利內容：40盧布用于市內公交（含郊區電車）月票；350盧布用于獲得免費藥品（做法與醫保相同）；每月50盧布用于購買療養證（需累積，2年可享用1次）；每月10盧布用于赴療養地的旅途費補償。所以，專項福利可視為“有保障的福利”。

從2006年起，專項福利的獲得形式將采取自愿原則。受惠者愿意繼續接受上述補償形式，可在2005年10月1日前向聯邦養老基金駐各地分支機構遞交申請。不愿接受這種方式的居民，從2006年起可得現金450盧布，由個人自行支配。

二、圍繞福利貨幣化改革存在的分歧

圍繞改革的分歧伴隨著整個立法過程。主張者是總統普京、聯邦政府、統一俄羅斯黨；反對者是俄共、祖國黨團、部分地方行政長官和社會團體。

（一）主張者的理由

1．維護社會公平。副總理茹可夫說，在傳統福利制度下，90％有權享受福利的居民享受不到療養福利，70％的人（主要是指農村居民）享受不到城市交通福利。改革就是要讓他們能平等享受福利。

2．反腐敗。茹可夫說，聯邦預算對部門和地方的福利撥款使用效率很低，且常被偷掉或挪用。據估算，居民實際享受到的只有約20％福利。

3．有利經濟發展和降低貧困人口。實行福利貨幣化，可使居民擁有更多現金，提高消費品購買力，進而有利于以內需促進經濟發展。此外，貨幣補償是可計算和可支配的收入，這有利于實現貧困人口減半的目標。聯邦政府計算，改革前，聯邦預算用于1300萬人的福利支出是400億盧布，年人均3000盧布；改革后，貨幣補償總額1700億盧布，年人均13000盧布。

4．社會福利改革的時機有利。國際油價持續走高，聯邦預算連年盈余。茹可夫說，聯邦財政第一次有能力對居民福利以現金補償。另一因素是，獲連任的普京總統，認為有能力開始社會領域改革。

（二）反對者的理由

1．違憲。認為福利貨幣化改革違背聯邦憲法第6條“俄羅斯為社會國家”的規定。依憲法，國家有義務保障本國居民經濟和社會權利。憲法第19條還規定，不受性別、民族、職務、居住地和其他因素的影響，國家應平等地保障個人和公民的權利和自由。而改革后，1900萬居民的福利改由地方預算補償。各地經濟條件差異會造成補償不同，加大居民生活水平的地區差。

2．違背預算平衡原則。認為福利貨幣化改革使財政資源過多集中于聯邦政府，把在社會領域中聯邦政府應承擔的國家義務降到最低。

3．降低居民生活水平。以蘇聯英雄為例，目前一人一年享受的實在或有形福利，其價值相當于18.9萬盧布，實行貨幣補償后，每年只得到4.2萬盧布現金(月3500盧布)。又如在圣—彼得堡，殘疾兒童目前享受的福利相當于1160—4800盧布，貨幣化后他們每月只得到1000盧布。

三、福利貨幣化改革的教訓

俄羅斯社會福利制度，部分源于蘇聯時期的做法，大部分源于上世紀90年代經濟危機時期制定的由國家向廣大居民提供福利保障的一系列法律。目前受惠人口高達1.03億，占全國人口總數的71.5％。2003年，國家提供的社會福利總值2.8萬億盧布，占國內生產總值的21.5％或聯邦預算收入的68.3％。普遍的社會福利成為俄經濟發展的沉重負擔，所以，福利貨幣化改革是聯邦政府做出的艱難選擇。

引市場因素入社會領域，改革方向無可厚非。但福利改革激化了社會矛盾，其主要原因是：

（一）決策欠科學

社會領域改革涉及老百姓的生存利益，科學決策尤為重要。充分和合理的民主，是保障科學決策的重要形式。俄羅斯福利貨幣化改革法案的起草和修訂由聯邦衛生和社會發展部包辦。聯邦政府沒有就此舉辦過公開聽證會，沒有與非執政黨派、地方行政機構、工會組織和其他社會團體進行有效磋商，更沒有過改革試驗。改革措施脫離實際，遇阻應在預料中。

（二）立法質量差

在杜馬對福利貨幣化法案的審議中，占多數的統一俄羅斯黨派議員表現出高度一致，甚至未及讀完所有修訂條款就投下贊成票。議員不是對選民，而是對總統負責，國家杜馬成了總統普京的橡皮圖章。

（三）行政效率低

2004年10—12月間，聯邦政府開會無數，研究落實改革措施。但法律已經出臺，政府還不掌握可享受聯邦預算貨幣補償人員的準確數字；抗議的火將成燎原之勢，政府還沒有制定出與改革配套的88個規范性文件；遭遇地方政府消極抵制，才意識到還沒弄清有多少地方政府的預算支付不起福利補貼。聯邦政府成眾矢之的。也在情理中。

俄羅斯已經形成“一切權力歸普京的”國家權力金字塔。政治如經濟，權力壟斷同樣產生腐敗。

四、福利貨幣化改革可能產生的影響

俄政府采取的措施是，從2005年3月1日增加基礎養老金240盧布，俄總統普京已于2005年2月14日簽署了相關法令；對所有納入福利貨幣化補償的人員實行統一的福利乘車證，對貨幣補償與實際價值（指交通成本）間差額由聯邦預算補足；8月1日后實行養老金與通貨膨脹掛鉤，即養老金增發不得低于通貨膨脹率。

盡管俄政府采取的補救措施有一定積極作用，但各地情況不同，全面落實需要時間。所以，補救措施的效應難以及時顯現出來。

從目前情況看，雖然福利貨幣化改革引起弱勢階層不滿，但還不至于引發大規模社會和政治危機，這是因為：

（一）穩定基金可起到穩定作用

截至2004年底，由高油價帶來的預算盈余建立的穩定基金已超過5000億盧布（一美元約折28盧布），俄聯邦政府有充足的財政資源修補改革漏洞。

（二）政治和經濟中心城市穩定

由于莫斯科市和圣—彼得堡市有條件保障原福利不變，居民情緒基本穩定。雖地方抗議不斷，但只要中心城市不亂，大局就不會亂。

（三）地方抗議基本處于自發和分散狀態

只要聯邦政府處理得當，分散的地方民眾抗議活動不會對整個社會穩定造成破壞性影響。

（四）反對黨的行為能力有限

俄社會政治力量結構中，處于分散狀態的反對黨對聯邦政府不具備足夠制約力。

俄福利貨幣化改革仍會繼續下去，但此次改革對俄社會經濟發展可能會產生的影響是：首先，在未來社會領域的改革，特別是在住宅公共事業的改革（指房、煤（氣）、水、電、暖補貼）方面將會更為慎重。預計普京第二任期內社會領域的改革步伐將趨緩。其次，俄將把更多資源和精力用于國內改革和穩定，以防止發生類似格魯吉亞和烏克蘭發生的“橙色革命”，在對外政策上則仍以守勢為主。

（作者單位：中國社科院俄歐亞所）