我國高速公路管理體制改革取向

一、我國高速公路現(xiàn)行管理體制存在的主要問題

我國高速公路近10多年來的迅速發(fā)展主要得益于“貸款修路，收費還貸”政策的實行。收費公路政策在極大地促進高速公路發(fā)展的同時，也使高速公路建設(shè)的資金籌措呈現(xiàn)多渠道、多元化、多層次局面，并由此帶來了公路投資主體由傳統(tǒng)的交通部門一家演變成現(xiàn)在的國內(nèi)外各類金融機構(gòu)、經(jīng)濟實體乃至個人等多元化格局；投資形式由傳統(tǒng)的單純政府投資轉(zhuǎn)變?yōu)檎案魍顿Y主體之間的合資、合作及獨資等多種形式；管理模式由傳統(tǒng)的交通部門一家統(tǒng)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M還貸、收費經(jīng)營等不同性質(zhì)的多種收費高速公路管理和運作模式。

由于不適應(yīng)投資主體、投資形式和管理模式的變化，加之我國還沒有形成符合高速公路特征的完善的法律法規(guī)體系，我國高速公路現(xiàn)行的管理體制出現(xiàn)了以下一些問題。

（一）管理機構(gòu)設(shè)置重復(fù)、混亂

當(dāng)前各省（區(qū)、市）高速公路管理機構(gòu)重復(fù)設(shè)置的問題比較突出，多數(shù)省（區(qū)、市）在公路管理局以外，又平行設(shè)置了高速公路管理局或高速公路項目辦公室，有的還組建了由省政府直接授權(quán)并領(lǐng)導(dǎo)的國有資產(chǎn)投資主體性質(zhì)的高速公路集團公司等。這些管理機構(gòu)的性質(zhì)也不統(tǒng)一，既有事業(yè)單位，也有企業(yè)。在一個行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了幾個職能交叉的高速公路管理機構(gòu)，多頭管理，政出多門，必然使這些管理機構(gòu)的行業(yè)管理職能受到影響和削弱。

（二）經(jīng)營主體定位不清

由于國家對高速公路的經(jīng)營性質(zhì)定性不明確，因而在我國一般都把高速公路經(jīng)營企業(yè)當(dāng)成普通企業(yè)。部分高速公路的經(jīng)營主體在實行企業(yè)化運作時，重經(jīng)濟效益，輕社會效益；重收費，輕服務(wù)。在公路養(yǎng)護方面投入較少，公路路況較差，導(dǎo)致公共利益受到損害。還有一些高速公路經(jīng)營企業(yè)為了追求利潤最大化，將經(jīng)營收入投入到公路建設(shè)或養(yǎng)護以外的其他領(lǐng)域，致使國家對公益性公路建設(shè)和公益性運輸服務(wù)的投入或補貼不能發(fā)揮應(yīng)有的社會效益。

（三）區(qū)域間路網(wǎng)分割嚴(yán)重

由于行政區(qū)域或投資主體的不同，一些跨區(qū)域的高速公路往往設(shè)置了多個管理主體和多種收費標(biāo)準(zhǔn)，造成屬地管理與全線管理的矛盾，使高速公路的整體效益優(yōu)勢難以發(fā)揮。同時，由于地域分管過細(xì)，主線收費站相距過近，導(dǎo)致通行不暢，給高速公路用戶帶來諸多不便。在一條高速公路內(nèi)部出現(xiàn)多個利益主體各據(jù)一方、分散管理、獨立行事，一方面嚴(yán)重影響了路網(wǎng)的統(tǒng)一性，另一方面也增加了管理成本。

（四）交通安全管理關(guān)系不順

高速公路管理包括收費管理、路政管理、交通安全管理和養(yǎng)護管理等具體內(nèi)容，其中，交通安全管理對于維護交通正常秩序、保障交通安全和暢通關(guān)系重大。目前我國高速公路的交通安全管理由公安部門負(fù)責(zé)，其他管理則由交通部門負(fù)責(zé)。由于雙方的權(quán)利邊界缺乏明確界定，因而在具體的管理工作中，公安與交通兩個部門的不協(xié)調(diào)甚至沖突時有發(fā)生，已經(jīng)在一定程度上影響到高速公路管理效率和管理水平的提高。

（五）收費管理約束不力

一些地方政府把高速公路收費所得納入地方財政預(yù)算，變還貸為創(chuàng)收，對收費站點的設(shè)置及收費標(biāo)準(zhǔn)審批不嚴(yán)，造成沿線收費站點過多過密；在收費標(biāo)準(zhǔn)上沒有顧及使用者的承受能力，一味多收、濫收。有關(guān)調(diào)查分析表明，在考慮人均收入水平的條件下，我國高速公路的車輛通行費標(biāo)準(zhǔn)比美國、法國、意大利等國家高10倍以上。收費站點過多使收費成本提高，導(dǎo)致實際用于還貸的金額只占年收費的20％左右。此外，對收費資金的管理、核算、使用等環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，收費票款流失嚴(yán)重，人為地增加了還貸年限。

二、我國高速公路管理體制改革的基本取向

隨著我國高速公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展，高速公路的管理問題開始受到人們的廣泛關(guān)注。高速公路管理體制是高速公路現(xiàn)代化管理的核心。深化高速公路管理體制改革，建立起有中國特色、科學(xué)高效的高速公路管理體制，將極大地提高高速公路的社會經(jīng)濟效益。根據(jù)近年來的管理實踐，結(jié)合國外高速公路管理體制建設(shè)的有益經(jīng)驗，我認(rèn)為，我國高速公路管理體制改革的基本取向有如下幾個方面。

（一）強化政府宏觀調(diào)控

高速公路作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對社會經(jīng)濟發(fā)展具有長遠(yuǎn)影響，因此，政府必須對高速公路的發(fā)展速度、規(guī)模、布局進行宏觀調(diào)控，并運用政府職能為高速公路的建設(shè)和運營創(chuàng)造有利條件，使高速公路的管理協(xié)調(diào)、靈活、高效，促進高速公路不斷發(fā)展。政府交通主管部門在宏觀層次上應(yīng)發(fā)揮的作用是：運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，對高速公路的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)計劃、投資、運營以及法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)。

（二）實行集中統(tǒng)一的部門專門管理

高速公路管理具有不同于一般公路管理的許多特征，包括管理內(nèi)容的多樣性、管理環(huán)境的封閉性、管理方式的獨特性以及路網(wǎng)銜接的相關(guān)性等。這些特征決定了高速公路的管理必須實施集中統(tǒng)一的部門專門管理。交通主管部門應(yīng)下設(shè)高速公路專門管理機構(gòu)，且權(quán)力集中在省（區(qū)、市）一級，不再分散，負(fù)責(zé)行使交通行政管理職能，具體包括公路路政、交通安全、收費標(biāo)準(zhǔn)的制定以及監(jiān)督檢查有關(guān)企業(yè)的經(jīng)營行為等，以確保高速公路設(shè)施完整，維護運行秩序，實現(xiàn)安全暢通，為高速公路經(jīng)營企業(yè)提供良好的經(jīng)營環(huán)境。

（三）政企分開，實行企業(yè)化經(jīng)營

我國高速公路現(xiàn)有企業(yè)性質(zhì)的高速公路經(jīng)營企業(yè)和事業(yè)性質(zhì)的各類高速公路管理機構(gòu)兩種基本經(jīng)營形式。從發(fā)展趨勢看，實行企業(yè)化經(jīng)營是更為合理的選擇。因為高速公路的建設(shè)投資巨大，除交通部門投資外，還形成了多元投資主體。所以在高速公路管理中，應(yīng)堅持政企分開，企業(yè)實行自主經(jīng)營。高速公路經(jīng)營企業(yè)要按照交通主管部門審批的經(jīng)營范圍、經(jīng)營期限、收費標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量要求從事高速公路經(jīng)營活動，接受專門管理機構(gòu)的行政管理監(jiān)督。

（四）加強高速公路法制建設(shè)，依法治路

法制建設(shè)相對滯后，是我國高速公路管理中出現(xiàn)許多問題的重要根源之一。我國現(xiàn)有的公路法律法規(guī)體系一是不配套、不完善，二是沒有建立起適合高速公路這種全局性、戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施管理要求的法律法規(guī)體系。必須進一步推進高速公路法律法規(guī)體系建設(shè)，盡快出臺一套適合我國國情的高速公路法律法規(guī)，通過立法的形式確立高速公路管理的責(zé)任，調(diào)整社會關(guān)系，強化行業(yè)管理，使我國高速公路管理走上法制化軌道。

（五）逐步推行特許經(jīng)營制度

特許經(jīng)營制度是國際上通行的收費公路經(jīng)營管理制度。特許經(jīng)營包括商業(yè)特許和政府特許，政府特許是行政許可的一部分，公路特許經(jīng)營屬政府特許的范疇。政府特許經(jīng)營的主要目的是為了引進民間資金和市場機制，有效解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的資金短缺和運營效率低下等問題，以促進社會公共利益最大化。在我國建立高速公路特許經(jīng)營制度，有利于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府與高速公路經(jīng)營企業(yè)之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，對有效引進民間資金進入高速公路建設(shè)領(lǐng)域具有重要意義。

（七）提高規(guī)模經(jīng)營效益，降低管理成本

高速公路擁有完善的各類經(jīng)營和服務(wù)設(shè)施，這些設(shè)施以不同的功能相互影響，在管理上具有不可分割性，共同推動高速公路系統(tǒng)的高效、有序運轉(zhuǎn)。如果高速公路系統(tǒng)的經(jīng)營主體過多，必然會使各種設(shè)施的利用分散化，導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本上升。因此，高速公路經(jīng)營企業(yè)要根據(jù)高速公路的數(shù)量設(shè)立，要注意提高規(guī)模經(jīng)營效益，要有一定的規(guī)模要求。在高速公路經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部，要盡量壓縮機構(gòu)，減員增效，降低管理成本，努力為用戶提供高效率、低成本的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（作者單位：中國社科院工經(jīng)所）