以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)城市人口規(guī)模和城市化水平預(yù)測工作

最近，部分大中城市開展城市總體規(guī)劃修編工作，其中涉及中長期城市人口規(guī)模的調(diào)整。我們在參與審核的過程中發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃修編中對人口規(guī)模和城市化水平的預(yù)測存在一些值得注意的傾向，由此可能導(dǎo)致城市建設(shè)用地規(guī)模的不合理擴(kuò)大，應(yīng)引起重視。

一、人口規(guī)模和城市化水平預(yù)測對規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模有關(guān)鍵性的影響作用

在城市規(guī)劃的編制過程中，對中長期城市人口規(guī)模和城市化水平的預(yù)測直接影響著相應(yīng)時段內(nèi)城市建設(shè)用地規(guī)模的規(guī)劃與確定。目前，確定城市建設(shè)用地規(guī)模的基本思路，一般是首先預(yù)測不同時期的城市人口規(guī)模和城市化水平，得到估算的市區(qū)人口數(shù)，繼而推算出城市的建設(shè)規(guī)模，并通過規(guī)劃加以確認(rèn)，成為土地資源配置的重要依據(jù)。當(dāng)人口規(guī)模和城市化水平預(yù)測得比較大時，按既定的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模也大，反之亦然。在這種情況下，如果人口規(guī)模預(yù)測偏高、將浪費(fèi)寶貴的土地資源，使部分基礎(chǔ)設(shè)施閑置或利用率很低，影響到社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的發(fā)揮。但是，如果預(yù)測偏低，將造成建設(shè)用地緊張，影響城鎮(zhèn)正常有序地發(fā)展。只有適宜合理的人口規(guī)模，才能保證協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，合理預(yù)測城市人口規(guī)模和城市化水平，是控制城市建設(shè)用地規(guī)模，保證城市規(guī)劃對城市發(fā)展發(fā)揮有效調(diào)控作用的一個關(guān)鍵性前提。

二、當(dāng)前人口規(guī)模預(yù)測中存在的主要問題

（一）預(yù)期人口規(guī)模和城市化水平容易被高估

由于預(yù)測人口規(guī)模和城市化水平與規(guī)劃的城市建設(shè)用地規(guī)模有著直接的正相關(guān)關(guān)系，使高估人口規(guī)模和城市化水平具有現(xiàn)實(shí)的動力。從報送審核的總體規(guī)劃中我們發(fā)現(xiàn)，有的城市不顧過去幾年人口凈遷入量下降的實(shí)際情況，以及難以出現(xiàn)的大量外來人口遷入作為依據(jù)，預(yù)測當(dāng)?shù)匚磥硎畮啄觊g的人口增長率比前10年平均增長率高出幾倍；有的城市預(yù)測城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際增長可能，這些高估的數(shù)據(jù)和據(jù)此推算的結(jié)果，一旦在城市規(guī)劃中加以認(rèn)可，將導(dǎo)致城市建設(shè)用地規(guī)模的不合理擴(kuò)大。

（二）缺乏規(guī)范的預(yù)測方法

預(yù)測人口規(guī)模的方法很多，如綜合平衡法（平衡增長法）、勞動力需求法、區(qū)域城市化分割法等。但是，這些人口規(guī)模的預(yù)測方法都有其局限性和適用范圍，不應(yīng)隨意采用，即使是同一種方法，針對不同情況也要進(jìn)行必要的調(diào)整。目前有的城市總體規(guī)劃，并不考慮預(yù)測方法的適用性，選取的目的性很強(qiáng)，有的甚至是先確定人口規(guī)模多大，再采取可用的方法進(jìn)行推導(dǎo)；有的規(guī)劃同時應(yīng)用幾種方法進(jìn)行預(yù)測，似乎是為提高預(yù)測的可靠性，可實(shí)際上不同方法的預(yù)測結(jié)果相差很大，有的相差20％以上。另一方面，人口容量和環(huán)境承載力對城市人口規(guī)模的約束作用，也沒有在現(xiàn)有的預(yù)測方法中得到科學(xué)和合理的體現(xiàn)。

(三)預(yù)測中采用的數(shù)據(jù)來源不規(guī)范，隨意性大

預(yù)測所依據(jù)的數(shù)據(jù)，如城市歷年的人口自然增長率、機(jī)械增長率、城市化率等是決定預(yù)測科學(xué)性與準(zhǔn)確性的重要內(nèi)容。但在現(xiàn)有上報的一些規(guī)劃中，對上述數(shù)據(jù)的選取隨意性大，來源不規(guī)范，有的數(shù)據(jù)并非統(tǒng)計部門發(fā)布的；有的只選擇短期內(nèi)的數(shù)據(jù)作為預(yù)測依據(jù)，不能反映中長期的變化規(guī)律；還有的同一時間的同一指標(biāo)，卻在不同方法中選擇不同的數(shù)據(jù)；不同城市規(guī)劃工作的深度存在差異，所使用的指標(biāo)口徑不完全一致，這些都直接影響預(yù)測結(jié)果的科學(xué)性與可靠性。

(四)區(qū)域內(nèi)各個城市間的人口規(guī)模預(yù)測缺乏銜接

當(dāng)前，多數(shù)城市都假定自身的人口機(jī)械增長率和城市化增長速度將繼續(xù)上升，并在規(guī)劃期內(nèi)始終持續(xù)保持一個較高的水平，但一個關(guān)鍵問題卻被普遍忽視了：支撐機(jī)械增長和城市化的流入人口從哪里來？統(tǒng)計數(shù)據(jù)證實(shí)我國人口流動仍以省內(nèi)流動為主，除了京津滬等特大型城市，多數(shù)城市吸納的都是區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村或次一級城市的人口。雖然我國是人口大國，但區(qū)域內(nèi)可以流向城市的人群在總量上仍是有限的，很難滿足區(qū)域內(nèi)所有城市都“做大做強(qiáng)”的人口需求；更重要地，城市在區(qū)域內(nèi)的分工與定位，以及區(qū)域內(nèi)其它城市發(fā)展對本城市吸引外來人口的影響，目前都沒有在當(dāng)前城市人口規(guī)模預(yù)測工作中得到重視。城市間的人口需求缺乏整體協(xié)調(diào)、規(guī)劃缺乏銜接，必然導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)有些城市的人口發(fā)展達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展的作用得不到體現(xiàn)。

(五)缺乏規(guī)范預(yù)測和審核工作的具體有效的法律法規(guī)

國家一直十分重視城市規(guī)劃工作，1990年頒布實(shí)施了《城市規(guī)劃法》，建設(shè)部1991年出臺了配套的《城市規(guī)劃編制辦法》，各省市也多出臺了相應(yīng)的規(guī)劃條例。針對城市規(guī)劃中出現(xiàn)的各種問題，國務(wù)院先后多次下達(dá)加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的有關(guān)通知。但是，規(guī)范人口規(guī)模和城市化水平預(yù)測的相關(guān)法律法規(guī)一直沒有出臺，只在《城市規(guī)劃編制辦法》中的第十六條提到要將“提出規(guī)劃期內(nèi)城市人口及用地發(fā)展規(guī)模”作為規(guī)劃的內(nèi)容；另外，在《建設(shè)部關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知的幾點(diǎn)意見》(建規(guī)字(1996)525號)，原則提出了預(yù)測人口規(guī)模工作的要求是“對城市人口規(guī)模，要綜合分析，科學(xué)測算”。這種情況，既不利于預(yù)測工作的規(guī)范開展，也給有關(guān)部門的審核和決策帶來實(shí)際問題，不符合依法行政的要求。

三、幾點(diǎn)建議

(一)樹立起以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)城市人口規(guī)模和城市化水平預(yù)測工作的指導(dǎo)思想

有關(guān)部門應(yīng)在相關(guān)文件中要求地方在編制城市規(guī)劃時，從國情和市情出發(fā)，從有利于可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，避免片面追求城市化率，盲目和過猛擴(kuò)張人口規(guī)模和城市規(guī)模的傾向。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)政策研究，提出分類指導(dǎo)的意見，使規(guī)劃的城市能夠把握中長期大中城市與城鎮(zhèn)的發(fā)展格局，把握人口增長和城市化的適當(dāng)進(jìn)度，既考慮到城市化加速發(fā)展的趨勢，又做好人口與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、資源環(huán)境等承載能力的銜接平衡，同時要兼顧區(qū)域內(nèi)的城市分工與協(xié)作，恰當(dāng)估計本地城市化發(fā)展水平，實(shí)事求是地確定城市發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模。

(二)完善科學(xué)預(yù)測的方法

國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)密切合作，組織有關(guān)力量，對新時期城市總體規(guī)劃中預(yù)測城市人口規(guī)模和城市化水平的基本方法進(jìn)行研究，并在研究的基礎(chǔ)上出臺相應(yīng)的文件，以規(guī)范和依法指導(dǎo)城市規(guī)劃編制過程中對人口規(guī)模和城市化水平的預(yù)測工作。在此基礎(chǔ)上，按照依法行政的要求，明確審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，建立咨詢和評價制度，使決策更加科學(xué)化、制度化，提高辦事效率，增強(qiáng)透明度。

(三)強(qiáng)化責(zé)任制

要實(shí)現(xiàn)從預(yù)測到審核全過程的責(zé)任目標(biāo)層層到位，加強(qiáng)監(jiān)督和責(zé)任追究，增強(qiáng)規(guī)范性和約束力。