控制政府行政成本必須多管齊下

控制行政成本，建立廉價政府，是貫徹落實“三個代表”重要思想，堅持以人為本、立黨為公、執政為民理念的重要組成部分，也是提高政府行政能力的重要方面。應該看到，我國行政機構的總體管理成本在世界上是高的。造成政府行政成本過高的原因很多，但主要是機構設置、人員配置未能真正體現精簡高效的原則；政府職能轉變未能根本實現“小政府大社會”目標；信息資源共享程度較低，造成重復性行政成本過高；行政決策的法制化和科學化程度不高；以及對行政支出的過程管理和效益評估重視不夠等。針對上述問題，就控制政府行政成本提出以下建議：

一、大力控制行政機關的規模和編制

對行政機關規模的控制，其著力點在于科學合理劃分和確定行政機關的職能。重點解決好政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”問題。當前，應努力做好以下幾方面的工作：一要理順政府與市場的關系。要發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，政府將主要的精力集中到提供公共產品和服務，解決市場失靈領域的資源配置、市場秩序的維護和監管上來。二要理順政府與企業的關系。要使企業成為真正意義上的商品生產者和經營者。政府職能應是健全法律法規、完善公共服務、強化市場監督、注重經濟調節，營造公平競爭環境。三要理順政府與社會的關系。依法調節的社會職能由政府承擔，社會可以自我調節和管理的職能主要由社會中介組織調節，群眾可以自我調節的職能主要由社區和群眾自治組織負責。四要依法從嚴控制行政機關數量和編制，努力減少政府層級，大力歸并同類政府部門，推行“大部制”。

二、強化成本意識

要針對行政事業機構中普遍存在的成本意識淡薄現象，著力強化領導干部和行政人員的成本意識，樹立行政管理的效率觀、價值觀和成本觀。充分認識人、財、物等各種資源的有限性，合理并優化配置和利用各種資源。嚴格實施行政許可法，進一步改革和完善行政審批制度，防止出現變相審批、搭車審批、分解審批。要把行政效率和行政成本作為考核各級政府和相關行政人員政績的重要標準，從組織上和制度上強化行政成本意識。

三、減少和控制事業機構規模

事業機構是中國的特有產物，具有準行政機構的性質和特征。減少和控制事業機構的規模，重點在規范其存在的依據和服務的內容。

政府提供的公共產品和服務大多是通過事業機構來實施的，必須努力研究解決公共產品和服務的范圍與標準問題，以控制成本，降低費用。要加快事業單位管理體制和機制改革。將承擔部分行政管理職能或行政執法職能的事業單位，改組為行政執行機構。對提供公共產品和服務的事業單位，著力改革補償機制、補償方式和運行機制，并實行企業化管理。對經營性的事業單位，實行“事轉企”。要堅決割斷事業機構與行政機構之間級別、待遇等的關聯，讓事業機構以自身提供公共產品及服務的數量和質量，及其資源利用效率和管理效率等來決定員工的個人薪金收入。要嚴格控制事業機構的建設規模、設備購置。防止建設成本不斷攀升，維護費用不堪重負。要合理控制事業單位的消費基金總額，有效控制成本總量。

四、建立科學的行政評價制度

建立健全切實可行的政府行政決策評價制度，是控制行政成本的一項重要舉措。一是要進一步完善部門預算的編制和執行。繼續拓展預算定額的范圍，增強預算編制的科學性和公平性；細化項目預算的編制要求，將預算分配與部門職能直接掛鉤，實現財權與事權相統一、成本與業績相一致；要強化預算的約束機制，開展預算績效評價，以達到在預算編制、執行的過程中有效控制行政成本。二是試行否定性行政決策評價，即改變過去按政府既定決策來研究可行性的論證方法。對一項新的行政決策的提出，重點進行不可行論證，只有在所有不可行的因素都有了可靠的應對策略保證后，才能通過并實施該項決策，以減少和控制無效行政成本的發生。三是加強對行政決策的近期和遠期影響評價。一方面，要加強對實施過程中階段性績效的動態評價，以及時調整和完善計劃任務；另一方面，要積極開展行政決策結果評價，包括近期和遠期、直接和間接的效益，并建立和完善行政決策責任追究制度，以提高決策的科學性。

五、改革行政部門的業績考核方式

從控制行政成本、提高行政效率出發，應將行政成本納入政府考核指標體系。根據政府的短期行政成本和長期行政成本，堅持全面、協調、可持續的發展觀，綜合考核地方政府的行政成本狀況。對短期行政成本，應重點考核服務人群平均行政成本、公共服務平均行政成本、新增GDP行政成本等；對長期行政成本，主要考核長期負債率、有形公共產品長期維持成本、無形公共產品長期成本以及環境資源的消耗和影響程度等。

六、增強公務員素質

公務員的素質在很大程度上決定行政機關的效率，影響行政成本的高低。對公務員應實施以績效評價為基礎的獎懲措施，建立靈活的人事管理制度，實行以崗位工資、績效工資為主體的分配制度，按業績確定職位升降。注重公共部門的業績評估，按任務和效益安排預算。改革和完善干部的錄用和考核方式，在政府機關中試行政府雇員制。徹底改變行政機關用人問題上的終身制，提高政府行政成本中人力成本的投入產出效益。

七、大力發展電子政務

電子政務必須以降低行政成本為驅動力，從根本上改進政府工作。一是要重視電子政務中的管理因素。切實解決“信息孤島”現象，強調電子政務的總體規劃，努力解決因規劃、標準、代碼等因素造成的信息資源共享瓶頸。二是強化電子政務建設的組織保障體系。認真貫徹電子政務“提高行政效率，降低行政成本”的原則，要整合政府各部門的現有信息資源，建立面向政務的跨部門綜合性公共服務的電子應用系統。三是建立以首席信息技術主管制度為基礎的電子政務法人負責制，避免以“交學費”來掩蓋行政成本的無效。

八、重視行政成本控制的細節建設

行政成本的控制要從大處著眼，細節處著手。先易后難，以下幾個方面應先行實施。

(一)拓展政府采購范圍，深化政府采購內涵。政府采購要在現行范圍的基礎上，積極探索政府公共服務的實現形式，大力推廣政府公共服務的招標采購制(包括政府會議服務招標采購)。研究和試行政府購買服務及代建制等方式，以降低政府行政成本。

(二)加快公車改革進程。公車改革還有不少的障礙和困難，但以下措施是可以采用并能取得成效的。要嚴格專車配備規定，減少車輛配置數量；并要通過制度建設，減少和杜絕公車私用現象。在此基礎上，逐步過渡到大部分專車報廢后不再重新購置，而通過車輛租賃的形式，解決大多數單位的公務用車問題。政府通過招標確定租車機構，單位在核定的車輛數量和預算范圍內自行選擇出租單位和車型，財政通過集中支付的方法來加強對資金的監督管理。

(三)嚴格控制職務消費。職務消費所造成的行政成本，可能是納稅人和社會公眾最為關注的行政成本。控制職務消費的主要途徑是嚴格界定范圍，并將職務消費的供給制轉變為貨幣制，使其從隱蔽轉為公開，從無序轉為有序，從不合理轉為合理。積極創新和營造方便社會和群眾監督的機制和氛圍。當前尤其要在職務消費中解決好群眾最痛恨、管理最混亂的公款請吃、送禮、娛樂等問題，大幅降低甚至杜絕這方面的行政成本。

(四)大力推行設備資源共享。目前政府監督管理部門林立，而且都設置了獨立的監測、檢驗機構。這些機構所配置的儀器設備，有不少是相同的。應由政府牽頭，按照“整合資源、保證需要”的原則，明確各檢驗機構各自的工作任務和裝備重點，對高精尖儀器的裝備，實行一處裝備多處使用的管理方法，以提高設備資源的利用率，減少行政成本支出。

（作者系全國政協委員、杭州市副市長）