進津費：昭示了什么又缺失了什么？

[案例]

新華社“新華視點”專欄６月２９日以《進入天津市，要交“買路錢”———天津對外地車輛收“進津費”引發質疑》為題，報道了天津市自2003年6月1日起對所有途經天津高速公路的過往車輛收取“進津費”，而且是“入境繳費，出境驗票，憑票過境，入境一次，收費一次，在本市境內，三日有效，超過三日，另行繳費”。報道引起社會各界的強烈反響，輿論更是對天津市這種“自殘式的排外主義”廣泛地提出了批評。

天津市有關方面則認為，向外地車輛收取的“進津費”，實質是貸款道路建設車輛通行費，這個費用同時向天津本地車輛征收。采取這種收費模式是為凈化天津市收費環境，實行統收統還，有利于道路的投資方壓縮人員工資、車輛、管理費用等支出，保障投資者的利益。統一收取“進津費”是政府為改革收費方式所做的嘗試。這種收費方式的改革，與區域合作、經濟一體化沒有必然聯系。

日前，“進津費”事件已被北京車主、法學博士李剛告上法庭，8月3日，天津市第一中級人民法院正式開庭審理此案。李剛認為，天津市市政工程局收取“進津費”行為缺乏合法性，侵害了自己的合法權益，要求法庭判定收取“進津費”所依據的《天津市貸款道路建設車輛通行費征收管理辦法》（津政發[2003]53號）不合法，應當予以撤銷，并返還所收取的費用。

[解讀]

強制收取“進津費”是一種行政違紀違法行為

就天津市以地方性文件的方式向外地機動車輛強制收取通行費事件的性質而言，可以認為是一起行政違紀違法行為。根據國務院辦公廳2002年4月15日發布的《關于治理向機動車輛亂收費和整頓道路站點有關問題的通知》（國辦[2003]31號）的規定：除法律法規和國務院明文規定外，任何地方、部門和單位均不得再出臺新的涉及機動車輛的行政事業性收費、政府性集資和政府性基金項目；嚴禁將車輛通行費平攤到所有車輛并強制收取……。天津市的做法無論是針對本地車輛還是外地車輛，都違反了上述規范性文件的精神，即下位規范違反上位規范的問題，因此是一種行政違紀行為。而作為地方性政府，在全國人大和中央人民政府制定的法律法規沒有明確授權地方政府有權力收取此項費用的前提下出臺上述收費性文件，又是一種行政違法行為。

隨著經濟的迅猛發展，通過引進民間、國外資金或通過銀行貸款方式解決我國道路交通建設資金來源是一種有益的嘗試，這種以道路通行費作為投資收益或償還銀行貸款的方式也符合國家相關政策，但此類收費只能限定在特定的道路區間及特定的期限之內。而從《天津市貸款道路建設車輛通行費征收管理辦法》的征收方式看，其所征收的通行費事實是一種行政事業性收費，且類似于政府集資性質。這種將道路建設資金“平攤到所有車輛并強制收取”的做法，既違反了國務院文件精神，且無論對外地車輛還是本地車輛也是顯失公平的。就本地車輛而言，無論是否使用貸款道路，使用次數多少都要交納同樣的費用并不合理，對外地車輛來說，除了面臨同樣的問題以外，是否需要為天津市公共基礎設施建設承擔義務更是一個值得商榷的問題。如外地車輛使用了天津市的貸款道路需要交納使用費并無疑義，那么天津市的收費方式卻已經背離了這一原則，成為一種變相的公共基礎設施政府性集資行為。在全國統一大市場的前提下，每一個城市都需要公共性投入，外地人也好、外地車輛也好，不可避免要使用這些基礎設施，照此推理，每一個城市都會有充分的理由去收取“入滬費”、“入京費”、“入穗費”等等。它只能助長我國市場體系中屢見不鮮、形形色色的地方保護主義，最終破壞全國統一大市場的形成。

確保公眾知情權是政府依法行政的基本要求

法治社會下，任何一級政府都要依照法律賦予的權限行使行政管理職責，公開、透明、依法行政是最基本的準則。就“進津費”事件而言，盡管受到了社會輿論的廣泛質疑，但至少到目前為止，除了個別人士做出了一些解釋外，我們還沒有聽到天津市權威部門就此給予的正面回應。比如，當初收取該項費用的法律依據是什么？決策程序又是如何？收費標準和收費期限是如何確定的？兩年多的時間里收取的費用總額是多少，其使用是否納入了財政預算，支出是否合理？等等。公開上述內容，不僅是政務公開和公眾知情權的需要，更表明政府是一個負責任的政府和依法行政的政府。

7月27日，國務院辦公廳發布的《關于推行行政執法責任制的若干意見》再次向各級政府和行政部門強調了依法行政的重要意義，也再次向社會宣示了建設法治政府的目標和意志。《意見》指出，行政執法部門的行政執法職權，“既是法定權力，也是必須履行的法定義務。”，并在此基礎上強調，行政執法部門既不得“不作為”，也不得“亂作為”，如有違反法定義務的“亂作為”，也必須承擔相應的法律責任。既然公眾對“進津費”的行政合法性提出了強烈質疑，天津市政府有責任也有義務給出一個正面的回應與合理、合法的解釋。

“買路錢”是否凸顯地域歧視

“進津費”事件中，外地司機感受最深的，是認為受到了“地域歧視”。

其實不僅是“地域歧視”，在我們的日常生活中，形形色色的各種“歧視”頻繁發生在我們的眼皮底下。如“年齡限35歲以下，限本市戶口，身高1.60米以上，男士優先”———就業歧視；“擇校費”、按地區劃定的高考錄取指標———教育歧視；三年內不得生育、孕產期必須離職———性別歧視；“消費滿百打8折”、“飛機票價教師6折”———價格歧視，等等，不一而足。

平等權是公民權的一項最基本權利，憲法的平等原則禁止任何政府人為地和任意地將公民劃分為不同的群體，并為了某些群體的利益而犧牲其他群體的利益，或為了維護某些群體的優越地位而禁止其他群體進入并分享國家賦予的利益。在一個統一的國家里，一個地方沒有排斥另一個地方的權力，中央也不得授權地方的這類權力。因此我們可以認為，一個地方對外來人員和資源設置進入門檻的做法實際上是對其他地區公民合法利益的侵犯和剝奪，且“門檻”本身就隱含著歧視。

當然，受制于諸多的客觀因素，我國憲法賦予公民的平等權利仍存在某些事實上的不平等之處，如備受關注的戶籍制度以及由戶籍制度引發的城鄉居民、經濟發達程度不同的城鎮居民之間在就業、教育、社會保障等社會資源享受方面的不平等的問題，很難在短時期內取得實質性的突破。市場取向上的企業逐利本性也使得社會公平矛盾凸顯。但這并不妨礙我們在現有的制度條件下盡可能創造一個相對公平和平等的政策環境。這也是我們為最終打破制度壁壘，實施漸進式改革的應有之意。

就“進津費”事件所反映的現象而言，外地機動車輛的確會加劇城市交通資源的緊張，也會使城市基礎設施面臨更大的壓力。但作為城市管理者，我們也必須清醒地認識到，正是經濟和社會資源的流動同時也為城市帶來新的發展資源和競爭的活力，從而為城市經濟和社會的繁榮起到了不可或缺的作用。盡管它可能在某種程度上導致我們的城市資源需要面臨更重的負擔，但這種負擔是一種代價，既是享受繁榮的代價，又是保護全國統一大市場的形成和保障我們共同的公民權利的代價。在這個意義上，“進津費”現象的確隱含了某種程度上的地區性不公平問題。

[啟示]

公益訴訟是治理政府行政違法的有效方式

地方政府的行政違法現象在社會生活中并不鮮見，如何更有效治理這種行政權力的“亂作為”，通過嚴肅黨紀與政紀，切實實現依法治政無疑是治本之策。而就公民社會監督的角度，并以行政違法行為的社會危害性和公民權利主張的司法救濟途徑而言，公益訴訟制度應是一種非常有效的方式。

公益訴訟是為糾正公共性違法行為、保護公共利益而采取的一項司法救濟措施，在發達國家已被廣泛接受且形成了較為成熟的訴訟制度，但在我國尚未得到立法上的認可，成為我國訴訟體制中的一個明顯缺陷。所謂公益訴訟，是指有關國家機關、社會團體和公民個人，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，請求人民法院進行糾正和制裁的訴訟活動，包括公益公訴、公益私訴兩類訴訟形式。

盡管嚴格意義上的公益訴訟制度在我國尚未建立，但在近年來的司法實踐中，以公益私訴方式出現的公益訴訟案例已經引起了巨大的社會反響。這種公益訴訟往往是起因于自己的利益被侵犯，間接目的卻有益國家、集體或者他人的利益。最早的如1996年福建丘建東因打電話被多收6角錢將電信局告上法庭案，1998年鄭州市民葛銳在火車站因被收取3角錢如廁費而與鄭州鐵路局對簿公堂等。盡管這些個案的司法結果尚有不盡人意之處，但從社會效應來看，對那些壟斷行業、霸王行業和壟斷機關形成的制約作用和產生的巨大社會影響卻是有目共睹的，對打破壟斷僵局，推動社會進步的作用也是十分明顯的。這一點，從近年來各地頻繁啟動聽證程序實施價格調整等事例中可以得到很好的證明。

就“進津費”事件而言，認為受到權益侵害的公民個人所提起的公益訴訟，無疑會在很大程度上促使這一問題的盡快解決，正如北京市民李剛博士正式起訴天津市政工程局收取“進津費”缺乏合法性案例一樣。雖然我們尚難預料事態發展的進程與最終結果，但這一訴訟事實及法院正式受理本身，表明公益訴訟在推動政府依法行政過程中業已發揮了實際作用。

實踐證明，法治社會的建立是一個漸進的過程，就公益訴訟制度的建立而言，也是一個十分復雜的法律調整過程，在發達國家也不是一蹴而就的，而是在大量的公益私訴判例基礎之上建立起來的。今天，盡管公益訴訟制度的建立已成為一種社會共識，但在立法難以一步到位的情況下，我們期待更多的公益私訴案例的涌現以及司法活動中的法律創新。

政府違法行為中的矯正正義原則

法治的核心是社會正義原則。盡管正義本身是一個相對抽象的概念，但當代美國政治哲學家諾齊克提出的社會正義理論可以為我們觀察社會現實提供一個很好的分析工具，他將社會正義分為三個方面，即獲取的正義原則、轉讓的正義原則和矯正的正義原則。前兩項原則不難理解，矯正的正義原則認為，凡是經由不合理的手段獲得的利益，以及由此而進一步滋生的利益，均須予以矯正；握有公共權力、承擔社會正義維護者的政府是矯正行為的主導者。從這一原則出發，即便是歷史造成的不合理或非法占有的既得利益，依然應該予以矯正。之所以必須矯正，是要從根本上杜絕人們試圖非法獲得社會利益的僥幸心理。

事實上，政府同樣是一個利益主體，同樣有獲得利益的動機。而且由于掌握公共權力，政府如果不依法行政而是利用手中的權力謀取利益，其危害性對社會秩序的破壞更大。與“進津費”事件一樣，現實生活中，我們不難發現諸多的政府行政違法行為明顯侵犯了公民的利益卻長期得不到糾正，如一些城市對外來人口的暫住證管理、機動車輛號牌拍賣等行政性限制措施，不管這些行政行為出于什么樣的理由或動機，既然違反了國家的基本法律和中央政府的統一政令，就必須予以糾正。這也反映出局部利益、地方利益和全局利益的關系問題。但現實生活中，雖然一些行政違法違規行為因受到輿論的壓力或更高行政部門的干預也得到了一定程度的糾正，大多也只是“下不為例”而已。在一定程度上，這也是許多地方政府敢于不斷“以身試法”的重要原因之一。

法治社會中，只有政府切實“以身守法”并嚴格依法行政，一個社會健全的法治秩序才能得以真正建立。具體到“進津費”事件，嚴格地說，政府的行政違法行為是否能因其“自我糾正”或更高一級的行政干預甚至法律判決而“下不為例”。撇開行政責任追究的角度，如果“進津費”確屬違規不當所得，政府就有義務為機動車所有者退償這筆費用。盡管這樣的做法在技術上無疑存在相當的難度，但無論是從樹立政府聞過必改的形象還是依法行政角度，至少是值得提倡的。既然我們在司法制度上已經確立了國家賠償和錯案追究制度，在政府的行政責任上，無疑更應有所體現。

（作者系中國政法大學法學院副教授）