央行二部南遷意味深長

在匯率政策調(diào)整之后不久，人民銀行又進行了另一項重大改革：貨幣政策決策部門留守北京，而與市場操作層面比較接近的部門于8月10日遷往上海。央行資金清算的備份中心、央行征信局、金融穩(wěn)定局部分處室、公開市場操作部分處室以及國際業(yè)務(wù)部都在南遷之列。

市場在哪里，央行到哪里

為什么央行要將部分機構(gòu)南遷到上海呢？因為貼近市場是保證央行貨幣政策有效性的必要條件。央行的貨幣政策不必靠文件一級級傳達，市場就會將央行的政策傳遞到經(jīng)濟體系的每一根神經(jīng)。在計劃體制色彩較為濃厚的時期，商業(yè)銀行基本上隸屬和服從于中央銀行，通過行政性的干預(yù)措施，中央銀行將自己的命令下達給各金融機構(gòu)。比如，1998年以前，央行可以向各金融機構(gòu)直接分配貸款規(guī)模、強制控制信貸投放。隨著金融體制的市場化改革，一些市場化的政策手段，比如利率、存款準備金率、公開市場業(yè)務(wù)等變得日益重要。

央行二部南遷，表明市場化的貨幣政策在央行政策中的重要性將越來越突出，顯示央行決心通過市場的深化來提高貨幣政策的有效性。能否真正發(fā)揮貨幣政策的作用，取決于是否有足夠廣度和深度的資本市場。央行通過公開市場操作，即與指定交易商進行有價證券和外匯交易，可以吞吐基礎(chǔ)貨幣、調(diào)節(jié)市場流動性。利率政策是央行手中的另一個利器，利率的變動將直接影響到企業(yè)和居民的投資和消費行為。但只有利率市場化之后，由市場供求決定利率水平，央行才能更加游刃有余地引導(dǎo)利率。在現(xiàn)行的匯率制度下，保持匯率的穩(wěn)定需要央行借助外匯市場進行調(diào)節(jié)，化解匯率風(fēng)險和逐步完善匯率形成機制也需要外匯市場的進一步發(fā)育。央行的此次改革勢必推進中國證券市場和其他金融市場的培育、發(fā)展和成熟。

隨著央行的政策逐漸轉(zhuǎn)向市場化的工具，其風(fēng)格也將隨之轉(zhuǎn)變。政策的效果并不僅僅取決于方案設(shè)計的優(yōu)劣，同時取決于能否在市場上確立央行的“公信力”。從這一點來說，市場和政府的地位是平等的，政府無法命令市場如何行動，只能引導(dǎo)市場如何行動；市場匯集了無數(shù)動機各異、行動迅速的投資者和投機者，任何稍縱即逝的機會都會被他們捕捉，任何蛛絲馬跡的信息都可能被他們放大，市場的反應(yīng)速度和應(yīng)對能力遠勝過政府，從這一點上來說，市場和政府的智慧也是平等的，政府只能試圖去理解市場的反應(yīng)，而不能去一相情愿地“設(shè)計”市場的反應(yīng)。即使政府在短期之內(nèi)能夠影響甚至操縱市場，但是從長期來看，市場的規(guī)則仍然會占據(jù)上風(fēng)，因此，政府的規(guī)則和市場的規(guī)則也是平等的，政府也需要學(xué)會去適應(yīng)市場的游戲規(guī)則。貨幣政策的有效性取決于政府和市場的博弈。市場所能夠提供的信息中非常重要的就是市場對央行政策的預(yù)期。只有學(xué)會猜測和理解市場的動向，央行才能更好地設(shè)計和執(zhí)行貨幣政策。從另一個角度來看，貼近市場之后，各金融機構(gòu)就可以方便地從央行獲得相關(guān)的信息、征信、清算、人才支持等金融服務(wù)，強化人民銀行金融服務(wù)的功能。

美聯(lián)儲的經(jīng)驗

央行成立二部據(jù)說是借鑒了美聯(lián)儲的經(jīng)驗，但是這一設(shè)置和美聯(lián)儲的體制還存在很大差異。美國聯(lián)邦儲備體系是由聯(lián)邦儲備委員會、顧問與咨詢委員會、12家地區(qū)儲備銀行及其分支機構(gòu)和眾多會員商業(yè)銀行組成的。其中紐約儲備銀行在美聯(lián)儲體系中發(fā)揮著非常重要的作用。紐約儲備銀行是美聯(lián)儲公開市場交易的柜臺，公開市場委員會決定了聯(lián)邦資金利率的適當目標水平后，由美聯(lián)儲在紐約聯(lián)邦儲備銀行的交易臺負責(zé)具體操作。在公開市場委員會中，紐約聯(lián)儲主席任副主席并享有當然的投票權(quán)，對貨幣政策的影響是實質(zhì)性的。此外，紐約聯(lián)儲是美聯(lián)儲的資產(chǎn)的實際管理者，其投資獲得了巨大的收益，來支付美聯(lián)儲的日常費用。

上海已經(jīng)建立起包括證券市場、銀行同業(yè)拆借市場、債券市場、期貨市場、外匯市場和黃金市場在內(nèi)的層次比較齊全的金融市場體系，是全國資金運營中心，也是信息交流中心，外資銀行也紛紛搶灘。顯然，上海已經(jīng)具備了中國的“紐約”的氣質(zhì)。但是，央行二部遷到上海之后，可能會和央行的上海分行在職能上出現(xiàn)一些重疊。如果央行二部接管過去上海分行主要承擔(dān)的一些職能，那么上海分行的實際作用將隨之削弱。金融最發(fā)達的地區(qū)的央行分行卻最無所事事，這是比較具有諷刺意義的。假如央行二部在條件成熟的時候歸入上海分行，那將預(yù)示著中國的中央銀行體制發(fā)生更為深刻的變革，因為其他的大行地位也會隨之提高，并增加其在貨幣政策形成中的影響力。

從美聯(lián)儲的經(jīng)驗可以看出地方分行在中央銀行中的地位和作用。在美聯(lián)儲建立之前，美國金融體系處于動蕩和混亂之中。1907年爆發(fā)的金融危機是導(dǎo)致美國中央銀行體制改革的導(dǎo)火索，但是最終出臺的方案卻是在主張集權(quán)派和主張分權(quán)派之間的妥協(xié)。妥協(xié)的方案是戲劇性的。當時的一個參議員約翰·沙弗羅思提出，任何銀行和地區(qū)儲備銀行的距離不應(yīng)該超過一夜火車的路程，以保證某家銀行在被擠兌的時候，可以乘火車迅速趕到地區(qū)儲備銀行，獲得資金支持，防止第二天可能發(fā)生的擠兌恐慌。據(jù)此，美聯(lián)儲組織委員會決定建立12個地區(qū)儲備銀行。從美聯(lián)儲的實踐來看，地區(qū)儲備銀行在貨幣政策中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）貨幣政策的制定者；（2）貨幣政策的執(zhí)行者；（3）美聯(lián)儲和公眾的橋梁。

對中國的啟示

盡管中央銀行的貨幣政策需要集中制定，統(tǒng)一執(zhí)行，但是，對于一個大國來說，由于各個地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異等因素，對貨幣政策的反應(yīng)出現(xiàn)了較大的差異性，貨幣政策對于不同地區(qū)將會出現(xiàn)不同的政策“效力”，這直接關(guān)系到貨幣政策目標的實現(xiàn)。因而，中國的貨幣政策可能更需要關(guān)注對各地影響的差異。

中國現(xiàn)代的央行體制結(jié)構(gòu)是1998年改革的產(chǎn)物。1998年，為了有效實施貨幣政策，加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理，減少機構(gòu)重設(shè)和提高效率，央行撤消了31個省級分行，按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置分行，設(shè)立了9個跨省區(qū)分行，從而建立了類似美國聯(lián)邦體系的中央銀行管理體制。但是，中國地方分行和美聯(lián)儲12個地區(qū)儲備銀行形似神異：首先，在行政隸屬關(guān)系上，9個大區(qū)分行完全屬于總行。分行行長不是貨幣政策的制定者。分行提供的報告僅供總行匯總，分行行長并不是貨幣政策委員會的委員。作為貨幣政策的執(zhí)行者，分區(qū)行也沒能像美聯(lián)儲地方儲備銀行那樣自行決定各種票據(jù)的性質(zhì)和貼現(xiàn)率。

其次，地方分行制度難以解決地方政府對貨幣政策的干擾問題。盡管國家部委和地方政府不能直接影響分行的執(zhí)行能力，但是他們可以“建議”分行對信貸規(guī)模和投貸方向進行調(diào)整。隨著中國金融體制改革的開放，金融結(jié)構(gòu)的重組和市場退出成為一個新的問題，分行作為地區(qū)金融穩(wěn)定者和區(qū)域金融體系的最后貸款人，必須承擔(dān)流動性支持和救助，這是其面臨的來自地方的新的壓力。從行政級別上，行長比地方官員的級別要低，地方長官的意見和建議對分支行還具有很大的影響力。

再次，按照我國央行大區(qū)式的體制，銀行的組織結(jié)構(gòu)是“總行—分行—中心支行—基層分行”。但是央行各級機構(gòu)之間的關(guān)系是復(fù)雜的。比如，省會中心支行負責(zé)國庫經(jīng)理、清算支付、貨幣發(fā)行和金融統(tǒng)計等業(yè)務(wù)工作，并直接對總行負責(zé)，這樣對分行的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)造成了一定的影響。其他中心支行和基層支行由于其級別更低，而且還按照行政區(qū)域來設(shè)立，受地方政府的影響甚至?xí)仁艿胤椒中械挠绊懜苯?，這導(dǎo)致了基層單位反過來“倒逼”分行和總行要更多的信貸規(guī)模和政策優(yōu)惠的后果。

總之，中國現(xiàn)行的9大區(qū)分行確定了中國中央銀行集中和分權(quán)相對平衡的體制框架，但是，由于在該體制下，夾雜著分行與中央政府、總行、地方政府、分支機構(gòu)和商業(yè)銀行的復(fù)雜關(guān)系，分行在執(zhí)行貨幣政策時受到牽絆，其地位日益下降。因此，我們建議：貨幣政策的制定和執(zhí)行要考慮到不同地區(qū)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性；適度擴大分行在貨幣政策制定和執(zhí)行中的作用；根據(jù)地方經(jīng)濟的特性，在統(tǒng)一的政策下，實行因地制宜、分類指導(dǎo)的地區(qū)差異性政策，發(fā)揮分行的自主權(quán)；根據(jù)經(jīng)濟活動的范圍而非行政區(qū)域格局重新劃分中心支行；減少中央銀行分層體系的層次，比如可以撤并縣級支行，只在較大的經(jīng)濟縣設(shè)立支行。