構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系路徑選擇芻議

［摘要］村民自治制度實施以后，中國農(nóng)村新型鄉(xiāng)村關(guān)系得以建立。但現(xiàn)實的運作與法制理念還有一定的差距，這需要探討構(gòu)建雙向互動的新型鄉(xiāng)村關(guān)系路徑選擇。

［關(guān)鍵詞］新型鄉(xiāng)村關(guān)系路徑選擇

根據(jù)新的制度安排，中國鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了根本改變，但鄉(xiāng)村關(guān)系中運作主體的運作過程、運作模式和制度理念與新時期農(nóng)村工作的要求尚有較大差距。構(gòu)建雙向互動的理想的鄉(xiāng)村關(guān)系模式，不僅需要對鄉(xiāng)和村這兩個主體進行分析，而且需要放在全國的大環(huán)境中進行分析；不僅需要從現(xiàn)實層面而且需要從制度層面探討構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的路徑選擇。

一、鄉(xiāng)村關(guān)系的歷史沿革

在長期的歷史過程中，中國農(nóng)村的基本制度體系沒有實質(zhì)性變化，即主要依靠國家自上而下延伸的保甲制和農(nóng)村內(nèi)生權(quán)勢人物的影響共同治理農(nóng)村^①。國家的實體性權(quán)力沒有直接下沉到鄉(xiāng)村，“紳士階層在相當于現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的范圍內(nèi)充當社區(qū)領(lǐng)袖的角色，而村級權(quán)力則分散在沒有功名的中小地主、會社首領(lǐng)、主姓族長和牌頭甲長手中”^②，鄉(xiāng)村的自我管理與國家管理處于同構(gòu)狀態(tài)。

１９４９年以后，中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會進行了一系列改造，最為突出的是通過人民公社體制將政權(quán)延伸到鄉(xiāng)村社會中，完成了政治的一體化。人民公社體制是國家自上而下統(tǒng)一安排的農(nóng)村治理體制，實行上下級科層制組織和管理，鄉(xiāng)村（公社和生產(chǎn)大隊）兩者之間在體制上不存在雙向影響的互動關(guān)系。

二十世紀八十年代村民自治制度的推行，是國家實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的有效治理和整合的一種新的方式，是一個迂回曲折的社會轉(zhuǎn)型過程。隨著村民自治制度的推行，我國鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了變化。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的權(quán)力關(guān)系及法律地位作出了新的規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為新的國家基層政權(quán)，依法行政；村民委員會作為村民自治組織，依法自治。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村之間在法律上不再是行政上的上下級關(guān)系和直接的“領(lǐng)導關(guān)系”，而是“指導關(guān)系”。鄉(xiāng)和村得以建構(gòu)一種相向互動關(guān)系。

二、構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系之必要性

完善村民自治，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系是發(fā)展社會主義民主的重要內(nèi)容，是密切黨群干群關(guān)系的有效途徑。但應(yīng)該看到，一些地方在工作中還存在著一些問題，與農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢新任務(wù)不相適應(yīng)，在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

新的形勢要求高度重視農(nóng)村基層民主建設(shè)。加強農(nóng)村基層民主建設(shè)，是農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的一項重要任務(wù)。加強農(nóng)村基層民主建設(shè)和根據(jù)法律的要求構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系，是貫徹“三個代表”重要思想在農(nóng)村的生動體現(xiàn)，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和改革開放的客觀需求，是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要保證，是實施依法治國方略的基礎(chǔ)工程，是社會主義政治文明的重要組成部分。確保農(nóng)村基層民主建設(shè)落到實處，努力開創(chuàng)農(nóng)村基層民主建設(shè)的新局面，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會這一宏偉目標的必然要求。

“強行政、弱自治”的鄉(xiāng)村關(guān)系格局及其矛盾要求構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系。這一矛盾表現(xiàn)為：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意撤換、任命村委會成員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過指定候選人的方式直接任命村主任或村委會成員；對當選的村委會成員不滿時，則通過成立新的村務(wù)管理委員會、聯(lián)村片長等方式，取代民選的村委會；若當選的村委會成員不是意中人或稍稍觸動鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，就用行政命令的方式隨意調(diào)整和撤換。二是行政干預(yù)過多。村里公共決策的制定與執(zhí)行被鄉(xiāng)鎮(zhèn)所控制，村組織的自主性極為有限。分散的農(nóng)戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間信息、權(quán)力和資源不對稱，農(nóng)民的根本利益因缺乏有效的組織保護而屢遭侵犯。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作指導存在滯后性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍按照舊體制的慣性，依靠行政命令、強制動員等非經(jīng)濟手段開展工作，難以給村民提供有效服務(wù)，進而難以幫助村民發(fā)展經(jīng)濟。國家權(quán)威基礎(chǔ)被削弱，干群關(guān)系趨于緊張，使各種傳統(tǒng)權(quán)威得以復興，并填補出現(xiàn)的政治真空。這極不利于農(nóng)村社會的政治穩(wěn)定。

村組織和村干部作為“當家人”和“代理人”雙重角色的錯亂要求構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系。村民自治組織是村級治理的主體。村民推選村干部是為了維護自身的利益，村民對村級公共權(quán)力的期望主要集中在兩個方面：一是希望村干部帶領(lǐng)村民致富，即發(fā)揮發(fā)展性功能；二是希望村干部抵制來自上級的不合理負擔，即發(fā)揮保護性功能。村組織承擔的行政事務(wù)過多，難以及時有效地處理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，就勢必影響整個村的發(fā)展，也難以發(fā)揮上述的兩大功能。有些村干部還把行政官僚的套式不自覺地移到村級管理中來。村級組織服務(wù)功能的缺乏惡化了干群關(guān)系，削弱了村民的認同感，影響了黨的路線方針政策和國家法律法令在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行。角色定位不準確還表現(xiàn)在對村民自治的錯誤理解上。一方面，一些村委會和村民出現(xiàn)“過度自治化”傾向，即力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的傾向，對應(yīng)該承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度；另一方面，出現(xiàn)自治權(quán)的異化問題，即由“村民”的自治異化為“村民委員會”的自治進而發(fā)展到“村委會主任”的自治。

三、構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的路徑選擇

理想的鄉(xiāng)村關(guān)系模式應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理與村級社區(qū)自主管理的有機結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部通力合作、鄉(xiāng)村以外的各種關(guān)系相互協(xié)調(diào)的模式。構(gòu)建新型的、雙向互動的鄉(xiāng)村關(guān)系需要從村、鄉(xiāng)以及鄉(xiāng)村以外的大環(huán)境進行路徑選擇探討。

落實和完善村級組織內(nèi)部的相關(guān)制度是構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的基礎(chǔ)。首先，要健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度。必須根據(jù)黨的十六大提出的健全基層自治組織和民主管理制度的要求，進一步健全村務(wù)公開制度，完善村務(wù)公開的內(nèi)容，規(guī)范村務(wù)公開的形式、時間和基本程序，設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組，聽取和處理群眾意見^③。其次，要完善在實踐中形成的并行之有效的“村級財務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理制度”。村級財務(wù)管理是村民關(guān)注的熱點和焦點問題。為此，多數(shù)地方政府相繼推出了稱為“村賬鄉(xiāng)管”、“村財鄉(xiāng)監(jiān)”或“村級財務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理制度”。有關(guān)這一制度的合法性尚存在爭議^④。從實踐來看，實施“村級財務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理制度”可以規(guī)范農(nóng)村財務(wù)制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財務(wù)的監(jiān)督管理，防止村干部亂列亂支，以種種名義和手段侵占集體財產(chǎn)，保護農(nóng)民群眾的根本利益。為了避免引發(fā)新的矛盾，需要進一步完善這一制度，堵住管理上的漏洞，使這一制度真正發(fā)揮效用。最后，要建立和完善村干部的激勵約束制度。要切實維護和保障村干部的合法權(quán)益；對在村級重大事務(wù)決策和管理中違反程序，獨斷專行，以及因工作失誤造成重大損失或侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的干部，村民會議或村民代表會議有權(quán)提出批評并要求限期改正，對拒不改正的，是村黨組織班子成員的，按黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的黨紀處分，是村民委員會班子成員的，依法予以罷免。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政是構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的根本。毫無疑問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村關(guān)系中處于主導地位。對于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，傳統(tǒng)的指揮命令的辦法最為有效，這就造成了村民自治和傳統(tǒng)的政府統(tǒng)一控制的管理模式之間的不協(xié)調(diào)，就需要從法律的角度規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的關(guān)系，具體劃分鄉(xiāng)村的權(quán)限范圍，從而保證村民的真正自治。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的指導與被指導的關(guān)系，主要是就村務(wù)而不是就政務(wù)而言，即在處理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)方面，村委會應(yīng)真正發(fā)揮基層群眾性自治組織的功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能起一定的指導作用。要統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想認識，進一步加強基層干部的培訓工作。要完善法律環(huán)境，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該通過制定和貫徹規(guī)范性文件進行管理和指導，充分發(fā)揮政策導向功能。

改善鄉(xiāng)村以外的大環(huán)境是構(gòu)建新型鄉(xiāng)村關(guān)系的保障。首先，要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織機構(gòu)和政績考核指標制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。上級政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展指標時，既要符合中央政策精神，又要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和要求。由于這些考核指標，大都要落實到每個村民，因此事先應(yīng)與村民委員會進行協(xié)商，廣泛征求村民意見。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將為謀求自身利益而作出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指令也以國家任務(wù)的名義下達給村委會，要求村委會完成。這一部分指令與中央政策精神相違背，村民反對也最為激烈，是造成鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的重要根源。因此，應(yīng)通過制度化手段將其從正常、合理的政府行為中剝離出來。其次，要通過上級的有關(guān)職能部門在其職權(quán)范圍內(nèi)對和村民利益密切相關(guān)的事項進行監(jiān)督。如農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理指導部門，要切實組織好對農(nóng)村集體財務(wù)的審計監(jiān)督工作。再次，國家應(yīng)實事求是地鼓勵各種主體進行需求誘致型制度創(chuàng)新。目前，由于轉(zhuǎn)型時期制度變遷十分劇烈，國家一時還無法提供一個細致的整齊劃一的鄉(xiāng)村組織制度，《村組法》這一基本成文制度還富有彈性。在未來相當長的一段時期，先讓各種主體進行需求誘致型制度創(chuàng)新，發(fā)展到一定階段后，國家再介入更完整的制度供給過程，把成功的實踐經(jīng)驗上升為法條。最后，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導方式，從制度上確保各級黨組織特別是農(nóng)村基層黨組織的核心地位。農(nóng)村黨支部應(yīng)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導方式，應(yīng)在決策方式上，由過去直接決定事項治理農(nóng)村的方式向通過村民代表會議按照法定程序使黨支部的議案上升為村民意志來治理農(nóng)村的方式轉(zhuǎn)變；在組織形式上，由直接領(lǐng)導村委會向通過村民代表會議領(lǐng)導村委會轉(zhuǎn)變。這樣不僅可以提高黨支部貫徹、執(zhí)行黨的方針、政策的效率，密切基層黨組織與村民之間的關(guān)系，還將大大加強黨支部的核心地位，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定繁榮。

注釋：

①鄭邦興等．中國農(nóng)村基層建制的歷史演變［Ｍ］．四川：四川人民出版社，１９９３．

②沈延生．村政的興衰與重建［Ｊ］．戰(zhàn)略與管理，１９９８，４．

③中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳．關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見（２００４年６月２２日）。

④按照《村民委員會組織法》第四條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。”