ＷＴＯ的未來［三］

（上續本刊2005年第7期）

第三章 主 權

108．對于WTO的活動，大多數公眾的爭論都集中在“主權”的喪失問題上。這種爭論的起因，通常是由于有關爭端解決機制做出裁決，判定有關貿易“救濟”立法與WTO義務相違背，因此需要取消或修改。爭論的內容可能是一國無法再強迫別國推行較高的環境標準，或至少是提高他們出口商品環境標準，也可能是對政府以政治理由限制進口進行了約束。有時，也有一種觀點認為WTO規則限制了發展中國家的政策空間，推動他們按照單一的開放市場模式發展。這一問題經過政治層和媒體圈的鼓動和宣傳而甚囂塵上，該觀點認為，國家正在逐漸喪失決定自己的政策方向及做出抉擇的能力。

109．但問題是，“主權”這個概念是真實的嗎？難道處于世界經濟中的國家和政府不應該在某些層面上讓國內特權服從于國際規則嗎？這樣對社會福利是一種增加還是減少呢？簡言之，在WTO背景下對“主權”的抱怨是不是在轉移大家的注意力，并為政府為了某種特殊利益，而放棄大多數公眾利益作擋箭牌？

A．主權的概念和誤用主權

110．在國際事務和國際法中，“主權”是使用最多也是被誤用最多的概念之一。我們或多或少地把它當作“咒語”重復著，并沒有過多地思考其真正含義。事實上，這個詞涵蓋了廣泛而復雜的意義，有時它與國家在國際組織中的角色相關，有時候則與國內權力分配有關（比如聯邦制國家），或政府在公民中的權威相關聯。在任何一種情形下，主權的概念都不是單一的，或“什么都有或者什么都沒有”，它包括了組成有關這種聯系的不同層次和部分。①

111．幾乎所有國際條約，在接受它的同時就包含了必須將國家的一部分決策權，轉移到國際機構中去。通常這恰恰是“主權國家”接受這些條約的原因。他們意識到通過條約可以加強合作行動，這樣比沒有條約會帶來更大的利益。上訴機構做出過如下評述②：“WTO協定是一種公約—在國際事務中相當于合同。很明顯， WTO各成員在行使他們的主權，追求各自的國家利益時，彼此也在進行討價還價。為了得到作為WTO成員所能獲得的預期的好處，作為交換條件，各成員同意按照他們在WTO協定中的承諾來行使主權。”

112．在全球化背景下，政府的單獨行動無法完成許多重要的管理目標，只有以條約為基礎的合作，才能不斷克服不足，最終實現這些目標。 在經濟事務中尤為如此，全球經濟結構—全球化公司，全球市場和全球營銷網絡—致使政府的單獨行動無法有效地實現目標或進行調整。通過以條約為基礎的機構性合作可能是解決問題的唯一出路。半個多世紀以來，這已經成為國際貿易的核心，同時也是GATT和WTO體系的根本基礎。

113．我們也應承認，在現階段，國家仍是國際法的主體。我們有理由堅信，國家政府這種結構仍可以很好地保障社會的許多重要方面，包括民主、人權及市場的成功運行。國際機構通常缺少有效的手段來推行一些共同目標，也缺少合適的機制來確?！懊裰骱戏ㄐ浴?。與國家一級政府不同的是，國際機構無法確保始終向不同的利益集團提供適當的參與機會。

114．在WTO框架下，這些前提至關重要。我們常能聽到刺耳的叫囂，聲稱要不惜一切代價捍衛“國家主權”，特別是當一些WTO條約義務被曲解為對一國政府內部或經濟進程的侵害，冒犯了一些團體的特殊利益，或是將他們的權利、經濟利益轉移至其他集團時，情況更是如此。因此，更好地理解一個國際機構在執行簽約方賦予其授權時所需要的成本與帶來的收益就變得非常重要。

115．在WTO背景下，有許多例子是關于我們如何對“主權”進行認真討論和辯論的。比如，在爭端解決過程中，一個主要的論點（第六章中將會討論到）是遵從問題，當一國決策被認為與WTO義務相矛盾時，WTO爭端解決程序需要對政府的決定給予一定的遵從。同樣，從廣義上說，在WTO（還有其他條約）中，主權包含了不同的“層面”，其中就有國家可以在如何執行對他們不利的爭端裁決方面保留決策權。事實上，有關WTO爭端解決程序的許多討論已經包含了主權的概念，并努力使不同的條約標準和方法適用于WTO成員國所采用的措施。在這其中，存在“主權選擇”的風險，這就是一國愿意在其食品安全規則方面承擔一定的風險（見動植物衛生檢疫措施條款），或者承諾采取保障措施時確保國內行政程序與WTO相一致。

116．另外，WTO成員在執行裁決其敗訴的裁決時所采用的方法包括了對“某一層面”的看法。有些成員的憲法或其他體制不允許WTO爭端解決裁決自動成為其國內法的一部分。為了捍衛主權，他們需要更進一步的國內立法或者行政措施，并針對不負責任的國際侵權，提供有意義的“政府間制衡”。另一方面，國內的游說集團會為特殊的保護貿易論者，或其他利益利用這種“被捍衛的主權”。但是這種國內適用方面的問題不能成為成員國不遵守其國際義務的借口（見第六章）。

B．什么是主權？

117．有的觀察家已經給主權概念和由其引發的問題作了簡單扼要的闡述：“從歷史上看，主權有四個主要特征：第一，主權國家在其領土范圍內享有至高無上的政治權威，及合法調用軍隊的專有權。第二，主權國家能夠控制跨越其國界的各項活動。第三，主權國家可以自主制定外交政策。最后，該國已由其他國政府承認為一個獨立的實體，有權不受外來干涉。主權所包含的這些要素從來都不是絕對的，但他們共同為世界秩序提供了一個具有預見性的基礎。目前突出的問題是，主權的各個組成部分——內部權威、邊境控制、政策自治和不受干涉等——都在受到空前的挑戰?！雹?/p>

118．聯合國秘書長科菲·安南1999年9月在向聯合國大會介紹所提交的年度報告時說：“我們為了一個國際間社會而創建了戰后的國際機構，然而，現在我們正生活在一個全球化的世界里?！雹?/p>

119．大量文獻均討論過“主權”問題，以及主權所涉及的不同的概念。多數文獻對我們通常所理解的主權這一觀點持批評態度。有些作者曾這樣描述主權：“其演講和說服的價值比在科學和法律中的用途更大?！雹?/p>

120．關于“主權”作用的討論和實踐，有些是集中在“從屬”（Subsidiarity）原則上的，這也有不同的定義。粗略的說，所謂“從屬”原則是指政府職能應該分配到不同等級的政府機構中去，并且盡可能地分配到與民眾關系最為緊密的那一層，通常是最低層去。因此，對于將職能分配到更高一層的政府中——如WTO這樣的多邊機構，有人認為必須提出合理的解釋，說明為什么一定要依靠這種更高機構的權力來實現預期目標。

121．在貿易政策領域，有許多例子表明了我們對“主權概念”的刻意回避。最明顯的例子就是GATT，也就是目前WTO成員資格的標準。這個標準過去沒有，現在也沒有限制在一個“主權實體”的范圍內，而是“國家或在處理其對外貿易關系方面擁有完全自主權的單獨關稅區。”⑥

122．由于“主權”這種說法含義模糊、范圍不清、且過于復雜，已有一些著名學者和法律工作者敦促廢除這個詞。我們認為，應當比以往更加仔細地來分析與“主權”相關的概念。

C．對主權的分析到底意味著什么？

123．那么，就我們如今在實際應用中經常使用的“主權”而言，這個詞到底意味什么呢？我們不妨假設一下：大多數（但不是所有）時候，“主權”的確涉及到權力分配問題，通常是“政府決策權”，因此，當一方爭論說，國家不應該接受某項條約時，是因為該項條約侵犯了他們的主權。這樣說的真正含義通常指，作為一項好的政府決策，有些決策權應該保留在國家這一層，或者是將這種決定權下放到更低層次去，而不應讓渡到國際層面。

124．在WTO框架下，表述這種觀點的另一種方式是，我們是否應該在日內瓦或是華盛頓特區做出某些貿易決定？還是我們應該在日內瓦、布魯塞爾或柏林作決定？同樣，我們也可以向任何一個國家提出這樣的問題。

125．對“權力分配”的分析還有許多不同的角度。我們認為，以上敘述的是“垂直型權力分配”，當然還要考慮“水平型”權力分配，比如，政府實體（立法、執法、司法等）之間的權力分配，和不同國際組織之間的權力分配，如WTO、國際勞工組織（ILO）、世界衛生組織（WHO）、世界糧農組織（FAO）、國際貨幣基金組織（IMF）、國際復興開發銀行（IBRD）等等。

126．在所有這些層面中，我們可以提出影響分配的一系列問題。合法性問題顯得最為突出且頻繁出現，因此，大家關注的焦點在于“民主的合法化”。這通常意味著對傳統主權概念的挑戰。有人說，我們正從“國家利益主權”的觀念轉向“人民的主權”。

127．顯然，對于究竟應該在哪一層面做出決定這個問題，答案往往隨著主題的不同而不同。對于修理路面的凹坑或新建人行道來說會有一種方法，而對于解決教育標準和預算問題又會有另一種方法；還有另一種辦法來解決食品安全標準問題，而且，還得有辦法來解決有關全球一體化市場有效運作的規則問題。對文化和宗教問題的挑戰更加嚴峻。

128．很清楚，在政府和非政府機構間適當的或以其他形式（水平的）進行權力分配方面，許多價值觀或者政策目標會影響到我們的思考。

D．為什么我們應該支持政府在國際層面的活動？

129．我們有足夠的理由支持在國際層面進行權力分配，經濟學家們所說的“協調效益”原理也是其中的一個理由。該原理是說，如果每個政府都僅從各自利益出發，不與其它政府進行協調，其結果對每個政府都是有害的。而如果每個國家都能接受某種程度，也許只是最低程度的限制，以避免各自為政的危險的話，情況就會好得多。同理，人們對所謂的政府調控方面的“惡性競爭”十分關注，擔心各國間的經濟競爭會使那些具有重要社會意義的經濟調控失靈。國際合作，包括WTO，也許不但不會引發這種競爭，反而能夠阻止其發生。

130．環境問題似乎直接關系到國際層面的權力分配，涉及到所謂的“全球共同利益”。破壞環境的行為往往具有“溢出效應”，有必要對其進行及時、嚴厲的監督。海龜案⑦中對此問題進行了極為詳盡和富有深度的討論，充分說明在處理此類問題時，政策制定過程中存在著復雜、微妙的平衡關系。1998年，WTO解決了一起有關美國禁止蝦類進口的案件，美國的有關法律規定，如果在捕撈蝦的過程中，導致瀕危龜類的死亡，那么，這些蝦將不能出口到美國市場。上訴機構在此案的首份報告中指出，美國采取該項措施存在若干不合理之處，但當美國通過行政手段作了相應調整后，上訴機構后來裁定美國采取的措施已經符合了WTO的規定。

131．在這方面，還有許多政策都值得商榷并有待解決。譬如，競爭政策應該在哪個層面解決比較合適？人權問題如何解決？至少我們中的一部分人認為，腐敗和任人唯親等問題也應得到更高層次的監督。

E．更加本地化的權力分配的價值、目標或局限性；“從屬”原則

132．在歐盟范圍內，就從屬性原則展開了廣泛的討論，擁護該原則的人認為，政府決策應該沿著“權力階梯”盡可能地深入基層。其基本論據是離選民越近，政府決策就越有可能反映出最有利于選民利益的復雜性和細節。美國憲法制訂的歷史充滿了關于內部權力分配的辯論和斗爭。從1787-88年的聯邦者報中可以發現，這些權力爭奪通常是打著“主權”的旗號進行的，例如，對美國土著部落的處理方式。即使是現在，在美國最高法院近年的數起（4至5起）裁定中還可以找到這種情況的影子。其它許多國家或國家聯邦都有相似的問題。

133．同理，人們通常說，越是權力階梯的下端，越接近選民的機構做出的決策，就越具有可靠性。的確，許多例子都可以說明決策制定者高高在上的危害性，其中包括廣義上的殖民主義和美國的起源，尤其是18世紀美國反對英國統治的起義。

134．然而，有時候對于政府決策應該在哪個層面的爭論，實質上是因決策內容而變化的。對于因國內憲法結構或是政治環境原因難以實施的政策，政治領導人愿意借助于國際慣例和國際組織對其加以推動。而在其它情況下，他們更愿意將決策權留在國內，以保證全面的政治掌控能力。

F．這與WTO有何關系？

135．基于本章前幾個部分的分析，關鍵的問題在于，如何在不同的組織之間分配權力。市場經濟的倡導者主張，一個經濟體中最有效率的決策程序應是由私有部門做出選擇，并且要讓政府靠邊站。然而，市場經濟中有廣為公認的“市場失靈”問題，因此，我們有必要對這種“失靈”帶來后果進行分析。

136．市場失靈的種類通常包括：壟斷和競爭問題、信息不對稱或信息缺乏、公共物品、搭便車及外部性等問題。在上述每種情況下，我們都能看到，在經濟全球化且相互依賴的世界中，經濟是如何運行的。如果在國家層面進行評估，可以發現存在著市場失靈。然而，如果在區域或全球層面進行分析，得出的結論就會大相徑庭。比如，對于公司合并和收購的判斷將嚴重依賴于對“有關市場”這一概念的定義。

137．即使已斷定存在導致政府干預的市場失靈，在國家層面和國際層面可能作出的反應也是不一樣的。國際機構通常無權有效地征稅、給予補貼或實質性地改變市場機制(比如設定交易許可證)。另一種政府間的干預是制定規則和實施禁令。事實上，這是政府間層面唯一可靠的干預。然而，關鍵在于，某條特定規則或禁令能否有效，就是說，能否被遵守，被有效實施以糾正市場失靈。

138．顯然，WTO可被視為本章所列原則在實踐中的重要例證。當然，在有關權力分配規則方面還有一些更為復雜和精妙的例子，這些例子可以在全球化及其衍生的問題中發現，這些問題促使了那些能解決這些問題的多邊機構的建立和調整。就像WTO的情況一樣，此類機構的條約義務深刻地影響到包括經濟管理在內的國內決策。這意味著，國際合作機制將幾乎不可避免地與國家“主權”和特殊的國家利益相沖突，因為這些國家的特殊經濟利益將被國際義務所影響，甚至損害。因此，下面的現象并不稀奇，即WTO既是為解決現有國際問題的一種制度上的需要，同時也是受到攻擊的靶子。

139．盡管如此，在經濟全球化的環境中，國家已經越來越難以有效地實施管理。這一點與那些全球性的和易變的經濟因素（如投資、貨幣支付、貨幣政策甚至是自然人移動）密切相關。然而，除非擁有有效的機構，維護市場的運作，否則，市場將無法運行。因此，問題的核心是，有必要應對全球化建立適當的國際組織。如果通過全面的分析而得到的結論是，WTO是集中進行某些此類合作活動的最佳地點，那么，我們應能看到，WTO實質上正在發展成為一個進行國際經濟管理的“政府”。當然，對于在國家主權問題上更為傳統的思想而言，這是一個挑戰。

140．然而，對此問題持相反的觀點也是可能的并且是更加合理的。在向WTO及其程序和紀律作出承諾的過程中，政府正將其在全球化過程中失去的一定程度的“主權”尋找回來。如果說政府正在失去其在國內層面進行有意義的管理的能力，那么，它們正在國際層面收回對其經濟目標的一些控制權。如果需要避免或對付市場失靈，那么應更多地在多邊層面采取行動。所以說，無論對于發達國家還是對于發展中國家來講，WTO都同樣具有至關重要的作用，而關于國家失去“主權”的觀點通常是欠考慮和不恰當的。

141．但是，這并不意味在經濟管理的任何方面（包括那些仍然明顯屬于各國政府特權的領域）WTO或任何其他多邊組織一定會發揮作用。恰恰相反，即使在國際貿易領域，“從屬”的原則也值得繼續堅持。然而，我們很難否認，在那些直接損害其他國家貿易利益的國內決策領域中，WTO占有核心地位。

142．總之，不管“主權”這一概念被如何定義，在當今世界，只有極少數國家否認“主權”必須被分享這一觀念。在某些情況下，放棄主權的做法會走得很遠，甚至到了這樣的地步，即一國自己的司法機構有時會根據一項國際條約的義務作出對其政府不利的判決。WTO并沒有在這種意義上干涉主權。

143．然而，WTO確實享有原本屬于國家壟斷的某些職能和權力。從根本上說，真正有意義的是：國家層面的某些“政策空間”的損失，與國際合作和法治的利益之比，結果究竟是積極的，還是消極的。我們認為，對于所有WTO成員而言，這種比較的結果是積極的，并且在未來會變得越來越積極。

（朱雅娟 趙全 穆忠和 譯 傅星國 校）

第四章 與政府間組織的協調一致

144．WTO被認為是一個獨立的國際組織，按照1994年“馬拉喀什宣言”的表述，人們期望WTO能夠開啟“全球經濟合作的新紀元”。從這個意義上說，WTO是冷戰后的第一個國際組織。WTO的目標在于建設一個統一的、更加可行和持久的多邊貿易體制，并使其成員具有全球性，與這一宏大的目標相比，那些原先在政府間層面如何開展世界經濟活動方面存在的分歧，便顯得不值一提了。

145．隨著經濟全球化的逐步深入，對這種體制的需求更加明顯。交通和通訊領域的技術革新以及全球金融市場的蓬勃發展已使“內部的”和“外部的”這兩個概念之間的區別變得越來越小。這些趨勢弱化了國界在對貿易構成天然壁壘方面的作用。從這種意義上說，在國家和社會的日常生活中，全球化可以被認為是世界被逐步“內部化”的一個過程。

146．顯而易見，有必要積極制定并不斷發展（國際）合作方面的規則。促使對這些規則進行談判的動力來自“協調利益”，而只有避免由于各國采取單邊、不協調行動所導致的危害，才能獲得這種協調利益。這就是GATT轉變為WTO的背景。WTO的法律范圍遠遠大于GATT。然而，WTO沒有，也不可能覆蓋涉及國際貿易和投資的所有政策領域。因此，WTO需要與其他政府間組織進行“水平協調”。

147．這一問題正是本章所要討論的。上世紀90年代后半期到21世紀開始的這段時期，政治環境與當初促成烏拉圭回合結束時的政治環境迥然不同，這便是需要研究這一問題的原因。本世紀開始以來的新環境中充滿了分裂與沖突，在如何分配WTO創造的“協調利益”以及確保規則的公平方面，時常出現問題。因此，經濟合作的政治空間變得越來越小。

A. WTO在國際合作方面手段很多

148．WTO與其他政府間組織的一致與協調必須依據該組織的范圍與職能（《馬拉喀什建立WTO協定》第2條和第3條）進行考察。本章討論所涉及的基本法律框架是，《馬拉喀什協定》的第3條、第5條和第8條。第8條是WTO取得法人資格的依據。第5條授權總理事會作出適當安排，促使WTO與職責與WTO有關的政府間組織進行合作。第3條第5款提到了全球經濟決策方面更大的一致性，要求WTO視情與國際貨幣基金組織和世界銀行進行合作。WTO是作為一個獨特的政府間組織建立起來的，它不是聯合國的專門機構。從組織機構的角度看，WTO是GATT的繼承者，而事實上GATT是聯合國的一個專門機構，因為GATT起源于1948年聯合國貿易與就業會議。因此，為實現有序的轉型，1995年WTO成立時，聯合國秘書長與WTO總干事進行了換函。在這兩個國際組織失去正式的組織聯系時，這些信函為兩者建立起合作的紐帶。

149．從法律角度看，聯合國憲章與WTO體制之間有一個值得提及的重要聯系。1994年GATT第21條（c）款涉及到安全例外，因此也涉及了經濟制裁的可能性。該條款規定，不能阻止“任何成員為履行其在《聯合國憲章》項下維護國際和平與安全的義務而采取的任何行動”。聯合國與WTO是不同的國際組織，且兩者的成員不同，這說明在建立與其他國際組織的合作安排方面，WTO總理事會擁有自主權。在WTO與聯合國的合作關系中，WTO與聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）之間相互保持著最經常的聯系，貿發會議幾乎在WTO所有的機構中都享有觀察員地位。

150．除聯合國貿易與發展會議外，關于與其他國際組織簽訂合作協議及授予其觀察員地位的決定，取決于這些組織是否能為WTO活動做出貢獻。世界知識產權組織（WIPO）的情況便是如此，該組織在知識產權方面有其專長和職責。在服務領域，WTO與國際電信聯盟（ITU）簽有合作協議（《服務貿易總協定》第26條）。根據與其在功能上的互補性，與世界動物衛生組織（OIE）簽有協議（該組織是WTO動植物檢疫委員會中的觀察員）。世界海關組織（WCO）在WTO“原產地規則委員會”和“海關估價委員會”中給予的合作和協助也屬此類。

151．一旦各國際組織在法律上對“水平協調”有了共同的認識，合作便可以得到加深。例如，當國際收支問題導致WTO成員采取貿易限制措施時，國際貨幣基金組織和WTO之間的關系便屬此類。因此，按照GATT先前的慣例，國際貨幣基金組織與WTO之間的協議（見后）規定，基金組織可以參加WTO國際收支委員會舉行的磋商。

152．另一方面，某些決定明確界定了國際組織在管轄權方面的區別和限制，因此，這方面的合作可能是相當松散的。核心勞工標準問題便是一例。1996年新加坡部長宣言明確地規定，國際勞工組織“是制定和處理該標準的法定機關”，因此僅僅提及“WTO與國際勞工組織繼續現有的合作”。

153．關于貿易與環境問題，烏拉圭回合協定法律文本提到了兩者之間的關系。WTO秘書處與聯合國環境署（UNEP）之間存在著合作關系，最近WTO向各有關多邊環境協定（MEAs）的秘書處開放。進一步的水平合作將取決于多哈回合談判的結果，該回合還將討論現有WTO規則與多邊環境協定中具體貿易義務之間的關系。

154．授予國際組織以觀察員地位和與其簽訂合作協議的標準，是看這種“水平協調”能否為WTO的活動作出貢獻。這就是為什么觀察員地位不能自動獲得，而是必須按照WTO各個下屬機構的不同職責并根據其職能的互補性而決定的。

B．實踐中的合作活動

155． WTO與其他國際組織的合作近來主要集中在幫助解決發展中國家在履行WTO義務方面所遇到的特殊困難。

156．“標準與貿易發展便利”基金便是這方面的一個例子，該基金旨在食品安全和動植物衛生方面，為制定和實施國際標準開展技術援助，提供贈款和資金支持。世界銀行和WTO于2002年建立了該“基金”，由WTO負責管理，并與聯合國糧農組織（FAO）、世界衛生組織（WHO）、世界動物衛生組織（OIE）和食品法典委員會（Codex Alimentarius）等其他國際組織合作。基金的目的在于使發展中國家能更好地利用WTO《動植物檢疫協定》，拓展食品出口的市場前景。

157．1996年新加坡部長級會議上為解決最不發達國家的特殊貿易問題而實施的“行動計劃”是“水平協調”方面的另一個重要例子。1997年，該“行動計劃”促成幾個政府間組織秘書處之間聯合啟動了“綜合框架”。

158．該綜合框架是“水平協調”方面的一個典型例子。目前，通過該國際框架，國際貨幣基金組織（IMF）、國際貿易中心（ITC）、聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）、聯合國開發計劃署（UNDP）、世界銀行和WTO共同合作，使最不發達國家和捐助國形成合力。這種安排為上述機構在各自職能范圍內協調工作提供了便利，更好地滿足了最不發達國家在與貿易有關的援助和能力建設方面的需求。然而，這是一項復雜的工作，僅是啟動階段就花了不少時間，而且時至今日也僅在少數幾個國家全面實施。人們期待該機制從長遠角度能夠在消除貧困的戰斗中發揮有效作用。同樣，大家也希望捐助國、各個機構及受援國政府繼續作出必要的承諾。

C．尋求政策層面的一致性

159．正如本章開始所述，促使烏拉圭回合成功結束的政治背景是對全球發展趨勢和緊張態勢的認識，以及通過國際合作對此作出回應的努力。1994年“關于WTO為實現全球經濟決策更大一致性所做貢獻的部長宣言”指出了對這種認識不足的一面。該宣言指出，對于貿易領域之外的貿易自由化的挑戰不可能僅通過貿易領域的措施加以應對，這一點在貿易、匯率和財政政策之間存在著明顯聯系的時候尤為如此。該宣言還提到，由于世界經濟全球化，各個政府所追求經濟政策之間的相互作用正在不斷增大。

160．鑒于尋求和發展WTO與負責貨幣和金融事務的政府間組織合作的重要性，馬拉喀什協定第3條第5款提請WTO總干事與國際貨幣基金組織和世界銀行達成某種協議。

161．WTO與國際貨幣基金組織以及世界銀行的協議是于1996年經談判達成。從WTO的角度來講，這樣做的基本目標之一是把這個史無前例、獨特的組織在全球經濟管理事務中的發言權，提高到一個新的水平。簡言之，該想法不是要讓WTO的調節作用在國際貨幣基金組織和世界銀行的政策制定中處于從屬的地位，而是要通過“水平協調”使WTO工作內容融入到這兩個強大的、建立已久的政府間組織的工作中去。

162．實際上，該協議為這三個機構設定了進行磋商的基本義務。此外，當國際貨幣基金組織執行委員會和世界銀行執行理事會的會議日程討論貿易問題或制定貿易方面的政策時，允許WTO秘書處作為觀察員參加會議。為確保所采納政府的一致性和相互支持，該協議在WTO、國際貨幣基金組織和世界銀行之間有效地建立了對等的磋商程序和觀察員制度。換言之，國際貨幣基金組織和世界銀行所施加的“條件”不僅應支持WTO，而且還應符合WTO的義務，因為這些條件及為滿足這些條件所采取的措施并不能豁免于WTO爭端解決機制。

163．總體上說，WTO、國際貨幣基金組織和世界銀行之間的水平合作已經取得了積極的成果。國際貨幣基金組織和世界銀行已經為與能力建設有關的工作提供了支持。除了支持貿易自由化，這兩個機構還對發達國家的保護主義、特別是農業方面的保護主義提出了批評。2004年4月，國際貨幣基金組織宣布了一項名為“貿易融合機制”的新政策，根據該政策，一些國家由于受到貿易伙伴履行多邊貿易談判承諾的影響，可能會面臨國際收支短缺，而對于這些國家，國際貨幣基金可以提供援助。

164．關于經濟決策的一致性以及貿易與匯率、金融、宏觀經濟及發展政策之間的關聯，2004年的輿論導向與1994年大相徑庭。隨著那場波及到許多新興經濟體的金融危機的結束，進行國際合作的政治驅動力已經減弱，有關制定良好經濟政策的共識也變得更為缺乏。

165．國家政策空間與全球經濟決策一致性之間兼容性問題是一個值得研究的問題。然而，我們必須根據當前的全球經濟來看待這個問題。單個國家僅靠自身力量不可能有效地管理諸如金融、投資流向、貨幣支付和貨幣政策等全球性和動態性的經濟問題。在處理這些問題方面，國際貨幣基金組織和世界銀行還存在著目前無法應對的管理缺陷。這是在實現全球經濟決策更大一致性方面的局限，它是WTO、國際貨幣基金組織和世界銀行之間的水平協調目前所無法實現的。

D．對水平協調的范圍和局限的最后一些評論

166．根據我們前面所討論的，就WTO的特殊性質而言，水平協調范圍有一個明顯的限度，那就是需要確保在制定和解釋WTO規則時，不受到不適當的外界干擾。

167．對這種局限性的認識體現在WTO與國際貨幣基金組織和世界銀行的協議以及WTO的實踐當中。爭端解決專家組對WTO規則進行解釋的法定職責的獨立性已得到特別的關注。這些WTO規則包括與財政和貿易事務的聯系有關的規則，也包括與國際貨幣基金組織和WTO關系相關的規則。簡言之，由于具有特殊性質和在司法職責方面的獨立性，除了在逐個案件的基礎上專家組有權對外尋求信息外，WTO的爭端解決機制沒有提供與其他國際組織進行合作的法律空間。委員會支持WTO維持此項政策。

168．在立法和規則制定領域，也應當給予同樣的考慮。WTO的法律體系是國際法體系的一部分，但WTO法是一個特殊的法律體系。作為特殊的法律體系，WTO法不能被那些成員不同、有關制定規則的規則也不同的其他國際組織從外部所改變。

169．國際組織在WTO中的觀察員地位顯然服務于一個有意義的目標。然而，近年來，觀察員地位已經成為政治和外交操縱的對象，而不是基于對其實際價值進行的評估。在這種背景下，本委員會建議，WTO的觀察員地位不應該根據政治壓力和在其他領域中的沖突進行考量。必須意識到WTO是一個獨特的國際組織，而且是一個貿易談判的場所，在觀察員地位的問題上，只有這樣做，WTO成員才會從中受益。

170．更為概括地說，顧問委員會在“水平協調”問題持支持態度。一般地講，與其他政府間組織的合作可以增加WTO活動的價值。它還有助于使WTO合法化，因為它符合與合作有關的一般性行動義務，而該義務是國際公法的一部分。在目前的政治氣候下，情況尤為如此，因為它有助于在一個傾向于沖突和分裂的世界中提升國際合作的整體價值。這樣做的目標之一應該是，在處理貿易政策和改革的觀念及法律細節方面，所有參與這種合作性努力的機構都應用一致的聲音說話。重要機構發出的雜亂信息不會有助于形成明智的貿易政策。我們這里所說的重要機構不僅包括國際貨幣基金組織和世界銀行，也包括聯合國貿易與發展會議和聯合國開發計劃署等聯合國機構，還包括那些與發展中國家密切工作在一起的捐助國政府。

171．然而，實現一致性并不總是一帆風順的；對于目前全球化造成的管理缺陷，“水平協調”即使發揮出全面優勢，也不能完全應對得了。此外，在分配協調產生的利益方面，國際經濟管理規則的公平性問題在當今世界一直十分突出。僅靠機構之間的合作是無法解決這個問題的。

172．在第一章中我們已經指出，貿易自由化和更加開放的經濟會給WTO成員帶來調整的問題。我們也曾提到，發達國家已經實施了以國內動議為基礎的調整援助計劃。這些計劃反映了旨在抵消貿易自由化對社會影響的政治需求，如果不這樣做，貿易自由化在政治上就難以持久。在日益轉向貿易自由化的過程中，發展中國家由于財政預算的限制，常常缺少調整的機制，并且無法將其付諸實施。這個問題可以通過水平協調加以改進。國際發展機構，主要是世界銀行，應該實施或者推動相關項目，以資助對發展中國家的調整援助。這些機構在開展此類行動時應與WTO和其他機構密切合作。實際上，我們認為，多哈回合能否達成有價值的成果極大地依賴于這樣的行動。

173．然而，為獲得“水平協調”的全部利益和實現一致性的任務，必須把這一工作納入WTO秘書處和總干事的職責范圍。正如我們在第4章所討論的，首先我們需要避免這樣一種傾向，即由于目前WTO秘書處的局限性，其他國際組織試圖以一種并非總是有利于WTO體制的方式來填充這種知識和專長上的空白。如果秘書處在參與“水平協調”時是與世界銀行和國際貨幣基金組織處于同等的地位，那么WTO成員將不得不面對一些重大的資源和能力問題。就這個問題而言，顧問委員會相信，加強秘書處將提升“水平協調”和全球經濟政策一致性的價值。

174．然而，我們沒有理由因為資源的局限就在追求一致性方面躊躇不前。如果總干事在追求一致性方面的重要授權充分付諸實施的話，工作將會取得更多的成果?？偫硎聲?996年作出決定，不僅批準WTO與國際貨幣基金組織和世界銀行的協議，并且邀請總干事在這些協議的基礎上努力實現全球經濟決策的更大一致性。這是WTO成員給予總干事正式且獨立授權的唯一領域，以推動貿易自由化，為了其自身的發展，也為其能為其他經濟政策問題作出貢獻。總干事已經為提高一致性召開了兩次會議，并邀請了國際貨幣基金組織總裁和世界銀行行長參加。在發展、免除債務、消除貧困和國際財政前景等更寬泛的背景下，這些會議為考量這三個關鍵機構所開展的與貿易有關的活動及其各自成員追求的貿易政策，提供了盡管稀少但很有價值的機會。沿著這條道路走下去將會取得更多的成果。

175．因此，顧問委員會建議，總干事在1996年對他的授權范圍內應審查擴大和加強與一致性有關的WTO活動的可能性。這可能會涉及到其他貿易政策領域的更多的國際組織（除國際貨幣基金組織和世界銀行之外）參與到磋商中來。此外，我們在第8章中提出建立一個新的咨詢機構的建議，該建議旨在擴大和加深在部長和高級貿易官員之間展開對貿易問題的討論，因此，我們認為，總干事在推動一致性方面的授權與該倡議也是不謀而合的。（未完待續）

（穆忠和 譯）