解開可訴補貼紀律的謎團

本案是對美國一系列國內農業立法及農業國內補貼的挑戰。最終以巴西獲勝為結果。我們應該看到，雖然農產品在烏拉圭回合中被納入了總協定的法律框架內，但在補貼上仍給予很大的空間，“關稅化”更形成了另外一層保護傘。

WTO的補貼與反補貼協定（SCM協定）規定了三大補貼紀律：禁止性補貼（Prohibited Subsidy）、可訴補貼（Actionable Subsidy）和不可訴補貼（Non-actionable Subsidy）。就禁止性補貼而言，通過巴西航空器案、美國國外銷售公司案、加拿大航空器案等案例，WTO業已建立起較為明確、清晰的詮釋；不可訴補貼，基于SCM協定第31條“臨時適用”條款，SCM協定的不可訴補貼有人稱它自2000年起已不存在。

現在WTO成員不禁將目光投向了另一項重要的補貼紀律——可訴補貼。可訴補貼可以理解為除“紅區”（禁止性補貼）與“綠區”（不可訴補貼）之間的補貼。在巴西訴美國陸地棉補貼案之前的近10年時間里，鮮有案例涉及可訴補貼問題。因此，可訴補貼紀律就像一個謎團，僅有SCM協定第三部分三款的規定，無法揭示可訴補貼紀律的真正面目。

2005年3月21日，WTO爭端解決機構（DSB）通過了巴西訴美國陸地棉補貼案的專家組報告和上訴機構報告。裁決中對于可訴補貼紀律進行了澄清和解釋，也給我們提供了機會來探究可訴補貼紀律的本來面目，尋求如何解開這個疑團。

SCM協定的可訴補貼紀律

SCM協定關于可訴補貼的規定見于該協定的第三部分，它和禁止性補貼在性質以及紀律的寬嚴程度上是不同的。禁止性補貼紀律相當嚴厲，一經認定符合條件，即屬“紅區”范圍，即屬違法，應立即予以撤銷相關措施；可訴補貼則并不是明令禁止的補貼，除了認定符合補貼的構成條件外，起訴方還應證明被訴方的做法構成SCM協定第5條意義上的“不利影響（Adverse Effects）”，證明二者存在因果關系，方能構成對WTO補貼紀律的違反，實施補貼的WTO成員才有義務撤銷相關措施。

根據SCM協定第5條，“不利影響”包括三種情形：

1、損害（Injury）可訴補貼措施給另一成員的國內產業造成了損害；

2、可訴補貼造成另一成員在GATT 1994項下利益的喪失或減損特別是造成GATT 1994第2條項下利益的喪失或減損；

3、嚴重侵害（Serious Prejudice）當可訴補貼措施嚴重侵害另一成員利益時，構成“不利影響”。這是可訴補貼中較嚴重的一種情況，通常也稱“桔紅區（Orange Light or Amber Light）”，指對產品補貼金額超過5％，或補貼一個產業或某一企業的經營虧損，或直接免除欠政府的債務或政府為企業償還債款。SCM協定第6.3款進一步規定屬“桔紅區”還應滿足以下四個條件之一：（1）取代或阻礙另一成員的同類產品進入提供補貼成員的市場；（2）取代或阻礙另一成員同類產品進入第三國市場；（3）在同一市場上造成大幅價格削減（Price Undercutting）、價格抑制（Price Suppression）、價格壓低（Price Depression）或銷售損失；（4）提供補貼成員的特定補貼初級產品或商品的世界市場份額增加，且呈連續增長的趨勢。

對可訴補貼受損害的成員存在雙軌救濟，即（一）可以通過WTO爭端解決機制挑戰該補貼措施；（二）在國內開展調查，通過征收反補貼稅的方式進行救濟，但最終救濟手段只能有一種。本案巴西采取的是多邊救濟機制。

巴西訴美國陸地棉案：案情及各方立場

2003年3月18日，應巴西的請求，WTO爭端解決機構設立專家組，審查美國的棉花補貼及其相關立法與WTO規則的一致性。中國、歐盟、澳大利亞等13個成員申請作為第三方參與。

巴西認為，美國向國內棉農和出口商提供的Step2支付、銷售貸款項目支付、生產靈活性合同支付、市場損失援助支付、直接支付、反周期波動支付、作物保險支付、對2000作為年度的棉花籽支付及提供上述支付措施的立法和行政規定違反了SCM協定的第5（C）款（嚴重侵害另一成員的利益）和第6.3款（嚴重侵害的條件），侵害了巴西的利益，因為美國增加了其陸地棉的世界市場份額；同時廉價的美國棉花造成了世界棉花市場價格的大幅下降。

美國則認為，美國對陸地棉的補貼是屬于WTO允許的范圍，符合美國在WTO項下的義務。美國認為其國內市場對陸地棉需求的疲軟造成了美國陸地棉出口額的增加，而不是政府支持措施的結果。此外，美方還認為，低價合成纖維的競爭、世界經濟增長不景氣以及中國釋放庫存等因素是國際市場棉花需求疲軟、棉花市場價格下滑的主要原因。

2004年6月18日，專家組向巴西和美國提交了專家組報告。就巴西關于可訴補貼部分的訴請，專家組認定:

對與價格掛鉤的補貼項目，包括“銷售貸款項目支付(marketing loan program payments， MLP)”、“使用者銷售支付（user marketing (step 2) payments）”、“市場損失援助項目支付（market loss assistance payments， MLA）”和“反周期波動支付（counter-cyclical payments， CCP）”等，造成了棉花價格大幅抑制，嚴重損害了巴西的利益，違反了SCM協定第5（c）款和第6.3（c）項。

美國和巴西分別針對專家組的認定，提出了上訴。

2005年3月21日，WTO爭端解決機構（DSB）例會通過了巴西訴美國陸地棉補貼案的專家組報告和上訴機構報告。無論是專家組報告還是上訴機構報告均支持了巴西的大部分主張。主要結論是：美國通過出口信貸保險等方式對棉花提供了禁止性補貼；美國對美棉花的國內支持不符合“和平條款”的豁免條件，與價格掛鉤的補貼項目造成棉花價格大幅抑制，嚴重損害了巴西的利益。

核心問題的裁定

1、何為相關市場（Relevant Market）與相關價格（Relevant Price）

在專家組程序中，美國主張SCM協定6.3（c）項下的相關市場應為“成員的某一特定國內市場（a Particular Domestic Market of a Member）”。而專家組卻認為，相關市場是一個關于陸地棉的世界市場。由于認定了在世界市場中存在“價格抑制”的情形，專家組認為就不必再對某一成員的特定國內市場做出分析和結論。

在上訴程序中，美國認為專家組將“在同一市場上”解釋為包括世界市場是錯誤。上訴機構則同意專家組的意見，認為根據本案的事實，一個“世界市場”可以是6.3（c）項下的“同一市場”，從而駁回了美國就這一問題的上訴。

專家組認為，反映世界棉花市場價格的“A指數（A－Index）”足以認定是否存在SCM協定6.3（c）項下的價格抑制。美國在上訴程序中主張，專家組對該問題的認定是錯誤的，巴西應當就補貼措施造成其自身的陸地棉價格在世界市場上產生大幅價格抑制負有舉證責任。上訴機構認為，基于世界棉花市場的特性以及世界棉花價格的特點，專家組對陸地棉的世界市場價格進行總的分析是充分的。在反映世界棉花市場價格的A指數進行了分析之后，專家組沒有必要再對巴西陸地棉在世界市場上的價格進行單獨的分析。上訴機構駁回了美國這一上訴。

2、是否存在大幅度的價格抑制

關于是否存在SCM協定6.3（c）項下的價格抑制，專家組認定：價格抑制是存在的，并且是大幅度的。在“以價格為條件的補貼”與大幅度的價格抑制之間具有因果關系。其他因素并不能削弱這種因果關系的存在。就此裁決，美國在上訴中分別從“以價格為條件的補貼”的影響、補貼的量化等角度進行了上訴。

上訴機構首先肯定了本案專家組對“價格抑制”概念的解釋，即價格抑制系指價格本來應當上升而沒有上升，或者雖然價格出現了上升，但價格上升的幅度低于本來應當上升的幅度。上訴機構還指出，專家組對此問題的分析方法是正確的，專家組在認定是否存在SCM協定的6.3（c）項意義上的嚴重侵害的分析上，享有一定的自由裁量權。

另外，專家組從陸地棉的生產、出口數量、價格趨勢以及補貼的性質上分別做了分析。專家組指出，美國陸地棉生產約占世界生產總量的1/5，出口量由1999年占世界總出口量的23.5％上升到2002年的39.9％。而巴西的生產量只占世界生產總量的3.8-5％，出口量僅占世界總出口量的2.4％以內。因此美國對陸地棉的國際市場價格具有重大的影響。其次，美國也承認近年來陸地棉價格格外低，從1996年至2001年全面下滑，有時甚至是暴跌。然后，專家組指出美國的補貼都與陸地棉的國際市場價格直接掛鉤，世界市場價格越低，棉農獲得補貼越高，這就刺激了美國陸地棉的生產與出口，從而壓低了價格。“A指數”顯示1999年到2002年的價格比1980年到1998年的價格下跌了30％。基于上述事實及分析，專家組認定存在價格抑制。

3、關于“補貼的量化”（the Quantification of Subsidies）

美國在上訴中主張，專家組在考慮補貼的數量問題上，存在三個方面的錯誤：第一，接納了巴西的主張，即在提出嚴重侵害之訴時，不必指明陸地棉受益的補貼數量；第二、認定與陸地棉的生產無關的補貼項目（指不掛鉤支付decoupled payments）；第三，沒有認定加工棉花產品在多大程度上得益于對初級棉花產品的補貼。

上訴機構否決了美國的申訴。關于第一個問題，即提供補貼的數量問題，上訴機構審查了SCM協定第6.3（c）項的條文和其上下文，認為第6.3（c）項并沒有明確要求對補貼的量化。關于第二個問題，即對不掛鉤支付的分攤問題，上訴機構認為，專家組確實援引了此種分攤方法，即使將分攤方法考慮進去，專家組關于補貼量的結論仍然是成立的。關于第三個問題，即補貼向加工棉花產品的利益“傳遞（pass-through）”問題，上訴機構指出，就SCM協定而言，“傳遞分析”并不是至關重要的。上訴機構認為專家組在評估補貼數量問題上并不存在錯誤。

4、因果關系問題

美國在上訴中指出，專家組在分析因果關系問題時存在錯誤，例如忽略了生產者的種植決策等問題。

上訴機構依次駁回了美國的訴請，認定專家組關于因果關系的認定是正確的。關于生產者的種植決策問題，上訴機構注意到，根據美國提供的證據，在1999年到2003年間，在生產者作出種植決策時，他們期望的收獲時的銷售價格總是比實際收獲時實現的實際銷售價格要高。這意味著雖然農民在作出種植決策時曾經期望過更高的銷售價格，但他們同樣清楚，即使實際價格最終更低，他們也能夠通過政府的支持，包括對銷售貸款項目的支付，得以與這樣的風險絕緣。因此，上訴機構認為專家組對期望價格和種植決策之間的關系的認定是正確的。

就因果關系問題，專家組的論證主要基于如下理由：首先，美國的陸地棉生產和出口量決定了其對世界陸地棉市場有著相當大的影響；其次，以價格為條件的補貼直接與陸地棉的世界價格相聯系，而以價格為條件的補貼刺激了美國陸地棉的生產和出口，因而降低了美國的陸地棉價格；第三，在嚴重的世界市場價格抑制和這些以價格為條件的補貼之間，從時間上有著明顯的吻合；第四，在美國生產者的總成本和自1997年開始的陸地棉銷售收入之間存在重大差距。此外，至于美國提出的由于國內市場需求的疲軟等原因，而不是因為補貼項目措施導致所謂價格抑制的問題，專家組認為，美國提出的其它因素并不削弱“以價格為條件的補貼”和大幅價格抑制之間的真正的和實質的因果關系。

美國還試圖說明1999年—2002年期間中國投放的1160萬包含有政府補貼的棉花是造成世界棉花市場價格疲軟的原因。專家組承認供給的增加會導致市場價格的疲軟。但專家組和上訴機構又指出，美國出口的數量要遠遠大于中國投放市場的數量，中國的投放不能減輕美國與價格相掛鉤的補貼的后果。

上訴機構指出，與WTO協定的其它某些情況不同，一個專家組在進行SCM協定第6.3（c）項的分析時，首先要進行事實審查，但不是對一個國內調查機關作出的事實認定進行審查。考慮到這一點，上訴機構強調了專家組收集和分析相關事實數據和信息的責任。在本案中，專家組面對的是數量龐大的證據，包括若干經濟研究，大量數據和信息。從其自身來說，專家組對當事方提出了大量問題，當事方對這些問題作出了詳細答復。總的來說，專家組顯然進行了詳盡的分析。結合專家組對相關證據的審查，以及其法律推理，上訴機構認為專家組的因果關系分析不存在法律上的錯誤。

點評

對大宗農產品實施國內財政支持，以解決農業失業和糧食安全問題，WTO的農業協定是允許的。烏拉圭回合期間眾多WTO成員紛紛申報了補貼金額，以期保護自身農業，同時又承諾逐步減少補貼。這種補貼是有限度的，WTO也為此規定了明確的紀律。一個WTO成員對純屬國內產業、經濟部門進行補貼，不再是單單的一國內政問題，它必須遵守WTO的相關規定。當每一個WTO成員都自覺遵守WTO規則時，多邊貿易體制才能得以維護和發展。

本案是對美國一系列國內農業立法及農業國內補貼的挑戰。最終以巴西獲勝為結果。我們應該看到，雖然農產品在烏拉圭回合中被納入了總協定的法律框架內，但在補貼上仍給予很大的空間，“關稅化”更形成了另外一層保護傘。更令人擔憂的是，一些農業大國（農業人口并不一定多），還在千方百計利用WTO的某些條文及概念，變本加厲地擴大對農業的補貼，甚至大搞出口補貼。其行為已遠遠超出了維護本國農業的范疇，超出了農產品世界市場公平競爭與秩序的范疇，超出了WTO的規則范圍，而是仍然在推行弱肉強食的政策，在損害其它WTO成員，尤其是弱小農業國的利益。對此，我們必須予以高度警惕。巴西勇于站出來挑戰美國違反WTO的行為，其意義不只是為了維護自身權益。

另一個值得我們注意的問題是，專家組和上訴機構并未拘泥于某些具體的事實與數據。本案重要的證據就是A-Index。至于美國提出的巴西需證明“補貼的數量”、“對巴西陸地棉的價格抑制”等具體問題，均以法律無要求為由予以駁回。此時專家組和上訴機構援用了A-Index，一個更加宏觀、更富有說服力的證據來證明由于美國對陸地棉的補貼所導致的陸地棉世界市場價格的大幅度下降，為巴西造成了嚴重侵害，而與此同時，美國的生產及出口卻在不斷增長，市場份額在不斷擴大。這對中國的企業及政府今后如何收集和運用證據上應該是有啟發的。