司法改革觸及重大核心問(wèn)題

沈　亮　肖華東

“二五綱要”向司法現(xiàn)代化邁進(jìn)了一步，方向是對(duì)的

10月27日，早聞其聲，不見(jiàn)其文的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要2004—2008》(以下簡(jiǎn)稱“二五綱要”)終于正式出臺(tái)。“二五綱要”是繼1999年《人民法院五年改革綱要》之后，最高人民法院發(fā)布的又一個(gè)綜合性改革文件。

早在2002年4月成立的“二五綱要”起草小組歷時(shí)兩年，數(shù)易其稿，在2004年4月將草案下發(fā)各高級(jí)人民法院征求意見(jiàn)。此后又召開(kāi)最高人民法院特邀咨詢員會(huì)議、全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)、最高人民法院咨詢委員會(huì)等會(huì)議討論了這個(gè)基本定型的草案。

但是，為了使“二五綱要”成為貫徹落實(shí)中央司法體制改革部署的具體舉措，最高人民法院沒(méi)有按計(jì)劃于2004年發(fā)布這一文件。

2004年底，中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的部署出臺(tái)后，起草小組根據(jù)中央的精神又反復(fù)對(duì)“二五綱要”草案進(jìn)行了全面修改，使它真正成為貫徹黨的十六大精神，落實(shí)中央司法體制改革方案，系統(tǒng)部署法院改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。

“二五綱要”涉及“改革和完善訴訟程序制度”、“改革和完善審判指導(dǎo)制度與法律統(tǒng)一適用機(jī)制”、“改革和完善執(zhí)行體制與工作機(jī)制”、“改革和完善審判組織與審判機(jī)構(gòu)”、“改革和完善司法審判管理與司法政務(wù)管理制度”、“改革和完善司法人事管理制度”、“改革和完善人民法院內(nèi)部監(jiān)督與接受外部監(jiān)督的制度”及“繼續(xù)探索人民法院體制改革”八個(gè)大項(xiàng)，共50條。

其中關(guān)于最高院收回死刑復(fù)核權(quán)、改革等方面的內(nèi)容迅速成為媒體和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

“既要改革，又要穩(wěn)步前進(jìn)，這與中央的改革部署是同步的。‘二五綱要向司法現(xiàn)代化邁進(jìn)了一步，方向是對(duì)的。”參與此次最高院專家咨詢會(huì)議的中國(guó)政法大學(xué)教授陳光中在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)，對(duì)“二五綱要”給出了積極的評(píng)價(jià)。

擺脫地方行政部門干擾辦案

在“二五綱要”的第48條中提到：“改革和完善人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制，探索建立人民法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的體制。研究制定基層人民法院的經(jīng)費(fèi)基本保障標(biāo)準(zhǔn)。”

地方法院現(xiàn)行的財(cái)務(wù)體制是，辦案經(jīng)費(fèi)歸地市一級(jí)政府劃撥，給法院的獨(dú)立審判造成了障礙，特別是一些行政案件、涉及當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門的案件更是難以秉公執(zhí)法。給地方法院穿小鞋、降低預(yù)算的事件屢見(jiàn)不鮮。

“如果財(cái)務(wù)制度的改革目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)，有助于法院審判擺脫地方保護(hù)主義的影響。”陳光中認(rèn)為，“將財(cái)務(wù)費(fèi)用都集中到中央，難度非常大，因?yàn)楦魇≈g貧富不均。但若以省為單位，實(shí)現(xiàn)中央及省的兩級(jí)管理，難度將會(huì)減小。”

近日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》中，也提出要探索建立人民檢察院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央和省級(jí)財(cái)政預(yù)算的制度。

最高檢在此問(wèn)題上，顯得有些謹(jǐn)慎。10月25日，記者致電最高人民檢察院宣傳部，一位負(fù)責(zé)人告訴《瞭望東方周刊》，最高檢印發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)也僅僅是最高檢對(duì)未來(lái)改革方向的一個(gè)思考，目前，并沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的舉措，所以，他認(rèn)為“沒(méi)有什么可以炒作的價(jià)值”。

這一說(shuō)法在基層檢察院也得到了印證。上海市人民檢察院的一位負(fù)責(zé)人也承認(rèn)，到目前為止，他們也沒(méi)有收到最高檢關(guān)于這方面改革的任何正式文件，“我們關(guān)于這一點(diǎn)知道的和普通老百姓一樣多，沒(méi)有更多實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容提供。”

他同時(shí)表示，關(guān)于這樣的改革，檢察院方面也一直在討論，認(rèn)為這是司法改革的一個(gè)內(nèi)容，學(xué)界已經(jīng)討論了好幾年，但是，未來(lái)是不是要這樣還很難有一個(gè)明確的說(shuō)法。

廣東國(guó)暉律師事務(wù)所律師彭湃對(duì)此條目標(biāo)比較悲觀，他對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)，財(cái)政權(quán)是干擾司法的因素之一，更多的干擾還來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)的“條子”和“招呼”。

“如果中央支持，下決心改革財(cái)政保障制度，改革難度會(huì)減小，就能逐步實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。”陳光中表達(dá)了他的樂(lè)觀。

能否在明年下半年收回死刑復(fù)核權(quán)

在“二五綱要”中的第二條提到：“改革和完善死刑復(fù)核程序。落實(shí)有關(guān)法律的規(guī)定和中央關(guān)于司法體制改革的部署，由最高人民法院統(tǒng)一行使死刑核準(zhǔn)權(quán)，并制定死刑復(fù)核程序的司法解釋。”

最高院醞釀收回死刑復(fù)核權(quán)從1996年《刑事訴訟法》修改時(shí)便已開(kāi)始。當(dāng)年，最高院派員到東北和華東地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，大部分省市的法院都表示希望最高院能盡快收回死刑復(fù)核權(quán)。但因面臨的困難巨大，這一拖就是九年。

在這九年中，由于死刑案件歸屬中級(jí)人民法院一審，高級(jí)人民法院是死刑案件的二審法院；而高級(jí)法院對(duì)部分案件同時(shí)享有死刑核準(zhǔn)權(quán)。同一個(gè)法院幾乎不可能對(duì)同一個(gè)案件做出兩個(gè)不同的判決。這樣，死刑復(fù)核程序就形同虛設(shè)。而各地方法院對(duì)判處死刑的標(biāo)準(zhǔn)可能不一致，同樣的罪行在此省不判死刑，換到彼省卻要判死刑。

“最終決定將死刑復(fù)核權(quán)收回，是中央下了決心。”中國(guó)人民大學(xué)刑訴法教授陳衛(wèi)東對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)，“隨著對(duì)人權(quán)保障不斷重視，死刑成為一個(gè)敏感問(wèn)題，是我們?nèi)藱?quán)外交的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了我國(guó)司法的進(jìn)步。”

“死刑復(fù)核權(quán)的收回，也是我和同事們最近議論的熱點(diǎn)。”最高院的一位法官對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)，“實(shí)際的工作不僅書面上一兩句話那樣簡(jiǎn)單。”

“收回死刑復(fù)核權(quán)，意味著增加數(shù)百人的工資、福利待遇、辦案的場(chǎng)所也要擴(kuò)大，新增規(guī)模將相當(dāng)于一個(gè)省高級(jí)法院。已經(jīng)基本能確定的是，將在原來(lái)的刑一庭、刑二庭再增加三個(gè)刑事法庭，擴(kuò)大到刑五庭。將從各個(gè)省高級(jí)法院抽調(diào)五到七名法官，總?cè)藬?shù)可能大大超過(guò)100人。現(xiàn)在，領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)選定，個(gè)別人已經(jīng)來(lái)上班子，但我估計(jì)最終實(shí)現(xiàn)收回目標(biāo)恐怕要到明年下半年。”

除了硬件上的困難，更大的難點(diǎn)是死刑復(fù)核程序的細(xì)化。例如，死刑復(fù)核應(yīng)是書面審理還是開(kāi)庭審理?復(fù)核程序的啟動(dòng)是由高級(jí)法院上報(bào)，還是被告人上訴?是否需要設(shè)定審限、合議庭的組成方式?被告人在死刑復(fù)核程序中辯護(hù)權(quán)如何保障?“這些問(wèn)題現(xiàn)在都已經(jīng)有了初步的方案，但還要經(jīng)過(guò)反復(fù)的討論。”陳光中說(shuō)。

“收回死刑復(fù)核權(quán)。要做的工作不僅僅是收回本身。對(duì)一審、二審的工作也提出了高要求。現(xiàn)在一審、二審的審判質(zhì)量不高，全國(guó)的證人出庭率不足7％，這些都將為死刑復(fù)核帶來(lái)巨大的壓力。”陳光中說(shuō)。

前不久最高檢檢察長(zhǎng)賈春旺主持召開(kāi)會(huì)議，專門討論了檢察機(jī)關(guān)如何介入死刑復(fù)核程序，處于什么位置，以什么身份等。會(huì)上形成的共識(shí)是：作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，最高檢應(yīng)當(dāng)介入最高院的死刑案件復(fù)核程序。不過(guò)，目前最高檢還沒(méi)有和最高院協(xié)商形成最后意見(jiàn)。

審判方式的重大變革

此次“二五綱要”從短期看，熱點(diǎn)是

死刑核準(zhǔn)權(quán)的收回：但若從長(zhǎng)期看，則應(yīng)該是整個(gè)審判方式和架構(gòu)的變革。

在“二五綱要”中“改革和完善審判組織與審判機(jī)構(gòu)”的部分中提到：這一領(lǐng)域中將采取的改革措施主要包括：改革審判委員會(huì)的組織制度和程序制度，完善審委會(huì)審理案件的程序，審委會(huì)委員可以直接組成合議庭審理重大、疑難、復(fù)雜案件或者具有普遍法律適用意義的案件；建立法官依法獨(dú)立判案責(zé)任制，要求院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)參加合議庭審理案件，逐步實(shí)現(xiàn)合議庭、法官負(fù)責(zé)任；健全人民陪審員管理制度。

“大部分內(nèi)容我同意，但將會(huì)議制改為審理制的效果，我覺(jué)得還要在實(shí)踐中觀察。”陳光中說(shuō)，“若改為審理制則構(gòu)成了兩次審判，因?yàn)閷徖砑匆馕吨?tīng)取控辯雙方的意見(jiàn)，等于重新開(kāi)庭。另外，這在法律上也沒(méi)有依據(jù)。”

陳光中在對(duì)審理制提出質(zhì)疑的同時(shí)，也分析了最高院將會(huì)議制改為審理制的可能動(dòng)因：平衡控辯雙方在法庭中的力量。提到：“落實(shí)人民檢察院檢察長(zhǎng)或者檢察長(zhǎng)委托的副檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)的制度。”

陳光中對(duì)這一點(diǎn)提出了異議：“檢察院的檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)的制度在《人民法院組織法》中有過(guò)規(guī)定，但是過(guò)去一直沒(méi)有落實(shí)。副檢察長(zhǎng)列席，防止審判不公正，加強(qiáng)法律監(jiān)督，這沒(méi)問(wèn)題。

“我擔(dān)心的是，檢察院的檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)，會(huì)造成控辯雙直接帶到法庭，但法院可能不能平衡采納律師和公訴人的意見(jiàn)。因而，辯方列席的問(wèn)題就亟待解決，這大概也是最高院將會(huì)議制改為審理制的原因之一。”

在“二五綱要”提到的司法改革熱點(diǎn)之外，陳光中認(rèn)為還有行政案件的審判改革、法院人事制度改革等內(nèi)容沒(méi)有在綱要中體現(xiàn)出來(lái)，“人事問(wèn)題還是比較虛”。

司法改革任重道遠(yuǎn)

“過(guò)去的五到十年間，中國(guó)司法確實(shí)得到了快速發(fā)展。特別是法律工作者的觀念發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。”最高院的這位法官對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

“現(xiàn)在，法官已經(jīng)漸漸接受了現(xiàn)代的司法理念，比如‘司法獨(dú)立。這在15年前，甚至五年前都沒(méi)有得到法院內(nèi)部的共識(shí)，還有人在問(wèn)司法為什么要獨(dú)立，而現(xiàn)在，在座談會(huì)上、學(xué)術(shù)論文中有關(guān)這方面的討論已經(jīng)很常見(jiàn)了。”該法官認(rèn)為，“還有其他一些現(xiàn)代司法理念，比如，司法中立、控辯雙方權(quán)利平等、司法功能的有限性、罪刑法定、無(wú)罪推定等等，也都是近年才慢慢得到普及和強(qiáng)化的。”

進(jìn)入本世紀(jì)以后，法院的程序意識(shí)加強(qiáng)，越來(lái)越重視庭審，對(duì)于程序上的違法偵查，法院也敢于認(rèn)定，慢慢地實(shí)現(xiàn)從以偵查為中心向以審判為中心轉(zhuǎn)變。如今，法官改變了過(guò)去重實(shí)體，輕程序的觀念，在審判工作中漸漸重視人權(quán)，更加注意保障各方當(dāng)事人的權(quán)利。

在認(rèn)可中國(guó)司法有了很大進(jìn)步的同時(shí)，“一五綱要也被指出了其部分目標(biāo)二審多數(shù)不開(kāi)庭，一審多數(shù)不傳證人。證人的筆錄在法庭上念念就算完，即使被告認(rèn)為不符合事實(shí)，也無(wú)從對(duì)證。而在‘二五綱要中，這一點(diǎn)都沒(méi)有再寫進(jìn)去，現(xiàn)在證人出庭還是大問(wèn)題。”陳光中說(shuō)。

“綜觀‘二五綱要，大部分的改革是法院內(nèi)部的具體、微觀的變化，并沒(méi)有涉及更宏觀的司法體制變化。現(xiàn)在，法院內(nèi)部對(duì)司法改革熱情很高，人大則認(rèn)為穩(wěn)妥是第一步的。另外，改革所要求的力量與實(shí)際所投入的力量之間還有較大差距，評(píng)價(jià)司法改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有得到完全的統(tǒng)一。”這位法官認(rèn)為。

“司法改革僅僅依靠司法機(jī)構(gòu)本身的改革是很難走遠(yuǎn)的，還必須與政治文明建設(shè)共同進(jìn)步。因?yàn)樗痉ü钦挝拿鞯暮诵膬?nèi)容。”上海市高級(jí)人民法院研究室研究員胡孝紅博士對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。