民辦學校產權及其營利問題分析

崔玉平　危力軍

隨著《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》的相繼出臺，有關教育產權尤其是民辦教育產權、民辦學校產權的問題，再一次引起了社會的廣泛關注。下面，本文就運用新制度經濟學的視角，針對當前有關民辦教育產權的問題做一個初步的探討。

相關概念

1.產權與交易費用

產權即財產權利，法學的產權是狹義的產權，主要指物權；而經濟學中的產權是廣義的產權，它的概念不僅從物權擴大到債權、知識產權等，而且擴大到所有交易中的權利。產權系統包括財產的所有權和由所有權派生的占有權、支配權、使用權、收益權，廣義的產權還可包括為實現上述權利所必須具備的各種權能和規則。

在新制度經濟學中產權的概念范疇比法律意義上的要寬，還包括了各種社會準則。通常我們把產權劃分為三種類型：第一是使用一項資產的權利，即規定某個人對資產的潛在使用是合法的，包括改變甚至銷毀這份資產的權利。第二是從資產中獲取收入以及與其他人訂立契約的權利。第三是永久轉讓有關資產所有權的權利，即讓渡或出賣一種資產。

政府對民辦學校產權的法律界定，是其能夠穩步、健康發展的基礎和保證。如果從新制度經濟學的角度來解釋，民辦學校之所以很難實現促進良好發展的產權結構，主要原因在于交易費用的存在及外部性內在化的不夠。新制度經濟學認為，確定排他性費用及內部控制的成本，決定于產權是否被確定下來。有一些有價值產權未被界定下來，原因在于高額的排它費用，對于分享型排他性權利行使的內部控制費用，政府的強加限制等。我國目前民辦學校財產權的模糊，均源自對產權法律關系的主體與權能的不明晰。因此要解決民辦學校財產權問題，其基礎是必須要徹底明晰民辦學校財產權法律關系主體，即投資人、舉辦者的產權主體地位與權能所包括的所有權、交易權、收益權等權利與義務的內容。

2.教育產權與學校產權

假設“民辦教育產權”、“民辦學校產權”這兩個概念都能夠成立，筆者認為，提“學校產權”及“民辦學校產權”比較合乎經濟學、法學原理，也易于為人們接受。因為，產權在其初始的含義中，隱含著“個人產權”、“公司產權”之義，“學?！笔呛汀皞€人”、“公司”相對應的一個存在的實體，因而學校由于擁有屬于自身的相關產權而有“學校產權”；而“教育”是和“經濟”、“政治”、“文化”相對應的一個實體，若提出“教育產權”，那豈不是說還有“經濟產權”、“政治產權”之說？

在支持“教育產權”說的范先佐、楊麗娟等人看來，教育有其特殊性，因此有必要單獨提出“教育產權”這一概念。筆者認為，教育的特殊性主要反映為學校的特殊性，目前大家提出的“教育產權”概念的各個層面，“學校產權”都能夠更好地概括，如有形資產產權、無形資產產權、人力資本產權等等。簡而言之，“教育產權”所指的對象實際上就是“學?！奔捌湫取⑿Ｍ庀嚓P的實體的權益，故完全不必提出一個引起大家諸多爭議的“教育產權”，而采用“學校產權”及相關的“民辦學校產權”等較為妥當。

對《民辦教育促進法》

的一點分析

1.《民辦教育促進法》中關于產權的規定

學校產權就是對學校資產所擁有的權利，即人們圍繞特定的學校資產而結成的權利關系。它由學校有形資產、無形資產、人力資本等的所有權、占有權、使用權、處分權、轉讓權、受益權等組成。民辦學校的產權如何界定，是民辦學校投資人、舉辦者普遍關心的焦點，也是學術界爭論的熱點話題之一?！睹褶k教育促進法》及其實施條例已經對此做出了一定的回應，制定了了一些原則：如“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”；“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”；“民辦學校清償上述債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規的規定處理”等。

不難看出，這些規定并沒有完整地體現出民辦學校產權法律關系的主體地位與權能內容，因而是不全面的，不公正的?，F在的民辦學校法人產權是相對明晰的，但不公平仍然存在?！睹褶k教育促進法》中對民辦學校財產權的界定，只體現了國家與學校之間的權責關系，私人所有者和學校之間的權責關系，故也只是屬于狹義的民辦教育產權的范疇。而現實中存在的由產權界定不周全、產權模糊和產權配置不當等造成的權利與責任和利益的缺失、不清楚和不對稱等就是產權殘缺的具體表現之一。可見，這些規定對民辦學校財產權法律關系中的主體地位沒有徹底明確，也沒有完全體現出產權法律關系的權能內容，即產權的各項權利束。表現在產權主體方面就是對“民辦”二字沒有充分界定。在產權的權能方面考慮了辦學期間學校的法人財產權，而沒有考慮投資者或舉辦人的私人所有權；允許出資人取得合理回報的規定也只是作為扶持與獎勵的手段，而不是正式承認出資人對財產的收益權；清償后的資產按有關法律、法規處理，如此，只有投入機制，沒有退出機制，收益與各自投入成本不相符合，等等。因此，要解決該問題就必須徹底明晰民辦學校財產權的主體地位與權能內容。

2.在國家租金最大化與保護有效產權創新之間尋找平衡

由于產權在影響經濟活動和財富分配中具有特別基礎性而重要的作用，在對新的產權建議達成契約的過程中，參與各方在討價還價中所采取的立場取決于他們怎樣看待與現狀相聯系的新安排下自己的福利。締約各方對制度改變中可能的凈收益或凈損失的估計，要求對新的產權安排下全部可能的產出以及租金享用權利的分配做出評估。談判的各方只有在他們的福利得到改進或起碼不會變差的情況下，才會支持制度的變更，而且每一方都有動力尋求新制度安排下盡可能大的租金份額。

《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》的制定過程，即是政府與市民社會的一個博弈過程。政府可以通過重新界定產權結構影響社會的凈財富量，也可以通過提供公共產品，比如規定度量標準從而降低交易費用來實現這一目標。新制度經濟學認為這種在一定程度上由政府所控制的競賽規則對于決定經濟是持續增長還是陷入停滯不前有著舉足輕重的作用。但政府為什么在有些時候會制定一些對經濟增長不利的規則呢？盡管對于統治者集團的效用函數我們還所知甚少，但在其他條件不變的情況下，假設統治者集團偏好于本國的經濟衰退、教育落后或對此漠不關心顯然是不合道理的。這一結論的成立并不受我們所設想的政府類型的影響，不管它是一個契約性政府還是一個掠奪性政府。例如，對于一個通過征稅使自身財富最大化的掠奪性政府的統治者來說，在其他條件不變的情況下一定會盡力使它征稅的對象——國民收入最大化。通過更明確地界定產權和降低租金耗散，以提高國民收入水平會受到統治者與被統治者雙方的擁護，因為這樣可以同時提高政府的稅收收入和人民的生活水平。

諾斯和他的合作者曾經提出：國家具有使統治者租金最大化的動機，同時也愿意在此前提下降低交易費用以使稅收增加。不過，諾斯注意到國家的上述兩個目的并不總是完全一致，因為“在使統治者和他的集團租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效體制之間，存在著持久的沖突?！闭沁@個基本矛盾，說明了為什么許多經濟無法實現長期增長、教育無法持續的發展。

只有當社會與國家的對話、協商和交易中形成一種均勢，才可能使國家租金最大化與保護有效產權創新之間達成一致。當前，《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》中對民辦學校產權的相關法律規定，即是各方力量相互博弈、相互妥協的結果，但這并不意味著國家與社會之間的權利關系可以一次性界定清楚。相反，從此開始了一個國家與市民社會、與民辦學校辦學者之間不斷進行制度化的討價還價的新時代。

民辦學校產權主體

能否營利

民辦學校能否營利、其產權主體能否取得一定回報，這些問題在近幾年引起了很大的爭議。產權的經濟實現方式是收益權，無利益的產權是不存在的。同時產權的激勵作用也明顯地表現在產權主體可以運用產權來謀求自身利益。因此有人擔心民辦學校產權的界定和行使會使教育成為一項謀取私利的行業。在此，有必要對這一問題做一番分析。

1．剩余索取權和剩余控制權必須統一

民辦學校是面向市場的教育組織。民辦學校存在發展的前提是明晰的個人財產所有權，包括人力資本所有權和物質資本所有權，明晰產權對民辦教育的發展是非常重要的，特別是投資者的回報收益權應得到保護。有效的經濟組織（產權）是經濟增長的關鍵。一個企業在支付了合同（契約）規定的應支付的雇員的工資、借貸資本的利息以及其他成本等固定支付后，企業收入的余額就是企業利潤，也稱為企業的剩余，要求得到企業剩余（利潤）的權力稱為剩余索取權，擁有剩余索取權的人是剩余索取者。由于復雜的市場環境，企業可能盈利，也可能虧本，企業的虧損由剩余索取者承擔，剩余索取者是企業風險的承擔者，獲得固定收入的人不承擔風險。由于企業的合同或契約總是不完備的，總有一些情況難以預料到，企業的契約中不可能把這些情況下企業的行為規定清楚，必須有人在這種情況下相機決策，決定企業的行為。剩余控制權是指企業的契約中沒有特別說明的情況發生后的決策權。經濟學理論已證明，只有當剩余索取權和剩余控制權為同一所有者所擁有時才是有效率的，二者的結合，就可以讓決策者承擔決策的全部財務后果，這樣，他的自利動機就會驅使決策者盡可能做出好的決策，企業的運作才是有效率的。企業所有權的實質就是剩余索取權和剩余控制權。所以，逐步讓民辦學校的舉辦者能夠同時獲得剩余索取權和剩余控制權，就會形成提高效率的動力機制。并且，產權制度形成的穩定預期有利于民辦學校產權主體從長遠考慮進行決策，從而避免短期化行為。

2．非營利與投資回報不矛盾

非營利性學校和營利性學校的經濟邏輯是一樣的。營利或非營利都為了適應特定的經濟、社會、制度環境而形成的學校所有權安排，都是為了使學校有效率的運轉，是學校的治理結構的重要內容，其內在邏輯是相同的。非營利性并沒有否認投資者應獲得固定的合同收入，只是規定任何人都不擁有學校的剩余索取權，這是非營利性的本來含義。營利性私立學校的所有者是其舉辦者，可能是投資者，也可能是人力資本所有者。不管是誰，所有者都擁有學校的剩余索取權和剩余控制權，有權處置學校的剩余利潤。非營利性學校沒有所有者，但是存在法人產權。

明確了非營利性的含義之后，投資者可以得到投資回報是不言而喻的。但這一回報是投資之初就確定了的固定合同收入，無論學校事后營利多少都不能增加投資者的收益，學校的剩余利潤必須留在學校內部用于學校的進一步發展。投資者在學校中的資產不能增值，學校利潤的積累是學校的財產，任何人都不能占有。對非營利性民辦學校投資的收益回報的數量必須做出規定，厲以寧教授提出的不能超過國債利息的標準是非常合理的。

目前我國的教育法規中明確規定，辦學不能以營利為目的，其含義應是沒有人能擁有學校的剩余索取權。在目前我國教育評價制度和評價組織還不健全，教育評價機制還不完善的情況下，這一規定是非常合理的，非常必要的，對保障我國民辦教育的健康發展起了非常重要的作用。我國是一個經濟教育發展極不平衡的國家，少數發達地區可以允許舉辦營利性的民辦基礎教育學校，這應在獲得中央政府許可后，由地方政府根據當地的具體情況制訂法規，做出規定。未經中央政府批準，其他地區應禁止舉辦營利性的民辦基礎教育學校，以確保民辦學校的進一步健康有序發展。

建議

新制度經濟學認為，制度創新包括強制性變遷和誘致性變遷兩種方式。其中，誘致性制度變遷指的是一群（個）人由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的啟發性變遷。強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。如果沒有國家以及它的制度和對產權的支撐性組織，那么高交易成本將使復雜的生產系統癱瘓，也不會有涉及長期交換關系的投資。在《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》中對民辦教育產權的一些界定，是各方利益主體相互博弈、相互妥協的結果。

筆者認為，現實生活中，民辦、私立學校的自發興起足以說明當前教育制度的誘致性變遷已初現端倪。以政府為主的強制性變遷應積極配合并提供法律支持和政策保障。這樣就能抓住機遇，減少教育市場與價格機制形成中的交易成本。為此，教育系統內部應實行漸進式的自下而上的制度變遷路徑——調整現行的教育產權結構，明晰教育產權的邊界，適當進行公立學校產權結構重組，積極探索新的多元化辦學模式。

清晰的產權界定，是民辦學校的良好發展的根本條件。諾斯認為：社會的知識存量和資源稟賦決定了生產率和產出量的技術上限，即經濟的技術生產邊界。然而對于各種產權結構，都存在一種從一切可行的組織形式中選擇出來的結構性生產邊界，這種結構性邊界能使在技術邊界以內成本最小而產量最大。產權體系確定了一系列可行的經濟組織形式（給定技術及其他外生要素狀況），而產權體系則依賴于社會的政治結構。并且，某些政治體制能驅使結構性生產邊界接近于技術性生產邊界，而另一些政治體制則不能。通常，移動結構性生產邊界接近技術性生產邊界需要政治變遷，因此關于經濟改革的收益成本評估必須既包括政治變遷成本又包括維持（實施）各種體制的成本。

要使民辦學校的教育接近其技術生產邊界所需的實際激勵因素和產權結構，亟需我們進行積極有效的產權制度改革：

1．進一步明確民辦學校決策者的權責利。努力讓決策者承擔他們行動產生的全部社會成本和經濟利益。只有當產權體系促進決策者將他們行動的全部成本和利益內在化時，學校的教育質量、辦事效率才會得以提高。

2．充分保護民辦學校物質資本所有者、人力資本所有者、及其他無形資本所有者的正當合法權益。目前和將來所有權能被清晰界定的程度及被安全保護的程度，以及今后是否能夠以較低成本和有秩序地解決有關所有權和契約方面的爭端，這是民辦教育投資者及從業者的極為關注的焦點。政府提供了有保障的產權，將極大地激勵民辦教育的投資者加大投入力度，增加學校的資本存量。

3．科學優化民辦學校產權結構，降低民辦學校交易成本。能使交易成本降低的產權結構會促使學校教育接近于其技術生產邊界，同時也降低了各種交易成本，其中包括度量學校有形資產、無形資產、商品有價值邊界的成本和轉移資源產權所耗的成本。

4．國家對民辦學校從政策上進一步扶持、引導，實行與公辦學校同樣的國民待遇。當民辦學校在諸如招生、管理、就業等方面遇到困難，其發展受到各種高交易成本阻礙時，國家要給與相應的政策扶持。當其與公辦學校在資源使用出現相互爭執的矛盾，國家直接以新古典福利最大化準則為標準來分配資源，各類學校公平競爭、和諧發展，可大大節約成本、提高效率。