對開展國家建設項目績效審計的思考

【摘 要】近幾年來，政府加大了對國家建設項目尤其是社會公共基礎設施等公共工程的投資力度，但是政府對公共工程的投資是否達到了預期效益，投資效果如何？就需要通過績效審計予以評價。本文淺析開展國家建設項目績效審計的必要性和對策。

【關鍵詞】國家建設項目；績效審計；對策

一、開展國家建設項目績效審計的必要性

１、適應現時經濟發展階段的經濟條件和經濟環境的需要

在不同的歷史時期，對審計工作的要求也不同。過去二十年我國國家建設項目審計是以監督財政財務收支的真實性和合法性為重點，實施財務審計，這是與當時的經濟社會發展水平相適應的。當前我國社會主義市場經濟體制處于完善階段，政府將由權力型向責任型轉變，由管制型向服務型轉變，致力于宏觀調控和公共管理，為社會提供優質高效的服務。必須堅持科學發展觀，推動經濟社會全面、協調、可持續發展是我國今后經濟發展的指導方向。傳統的財政財務收支審計僅對項目建設和資金使用中的不合規、不合法行為進行審計，而對資金使用取得的效益、效果等方面卻沒有進行審計。國家建設項目應不斷豐富和拓展審計的內涵和外延，與時俱進，積極探索與我國實際相結合的審計模式，建立符合國際慣例的政府審計準則，為我國政府審計和內部審計注入新的活力。

２、國家建設項目開展績效審計的意義

首先，國家建設項目實施績效審計可以促進投資管理體制不斷完善，有利于提高建設資金的管理水平和投資效益。目前，一些地方盲目投資、低水平重復建設，大辦開發區，盲目追求ＧＤＰ的增長。而立項時審查部門只看著一份申請立項的可行性報告，到底該項目在實施過程中破壞了多少原本已在產生效益的基礎設施呢？很多時候申請立項的部門都刻意回避這個問題。開展績效審計，可以從經濟效益和社會效益兩方面去衡量財政投資的效率，促進投資管理體制的不斷完善，有利于少投入多產出，提高建設資金的管理水平和投資效益。

其次，開展績效審計有助于揭露問題，促進管理，推動改革，提高效益，有利于維護正常的經濟秩序和避免經濟、政治風險等。通過開展績效審計，有助于揭露政府領導或政府部門因決策不科學、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監督其決策行為及其在項目審批工作中有無失察、失職的問題；促進政府領導和有關部門領導加強對建設資金的管理，監督政府領導對建設資金的支配權；有利于加快政府職能轉變的進程，提高政府工作效率，形成一個公正透明、廉潔高效的行政管理體制，增強公眾對政府的信心，避免產生社會不安定因素。

二、開展國家建設項目績效審計的對策

１、確立國家建設項目績效審計制度基礎

首先，必須使審計機關建立在能夠獨立、客觀和公正地審查和評價政府在國家建設項目中的職責和行為的制度基礎上。從績效審計的產生和實質看，績效審計是為了提高政府預算和公共資金支出的透明性和有效性。當前在我國經濟改革和財經領域中所存在問題的成因，一個重要方面恰恰是公共權力過于集中、公共決策過于“暗箱操作”、缺乏權力約束機制。當前在審計實務執行過程中常受行政長官的言語和口頭文件影響，而法定的基本工作任務卻往往被忽視。因此，績效審計更需要結合立法機關所實施的立法監督來發揮作用，而立法機關也更需要借助于有效的審計監督來強化立法監督職能。

其次，立法。審計機關在審計處理處罰中的執法主體資格不夠明確。在國家建設項目審計中，審計機關必然要對建設項目在建設管理、招標投標、工程價款、監理的執行等方面存在的問題實施監督，但能否依據《建筑法》、《招標投標法》、《合同法》、《土地管理法》和監理制度等規定進行處理、處罰，在執法主體和執法的方式、方法上爭議較大。因為這些法律法規明確了其相應的執法部門，并未規定審計機關也是執法主體之一，同時《審計法》也未明確規定。審計處理處罰行為在法律訴訟中能否得到支持就成為問題。因此，修改、補充《審計法》的部分內容，對時過境遷的與建立市場經濟體制有悖的法律條文進行及時調整，建立嚴格的審計質量責任制，已變得十分迫切。只有健全審計相關法律法規，才能營造良好的審計法律環境，充分發揮審計的監督作用，增強審計監督的權威性。不然，光揭露問題不查處，只會讓審計工作流于言表，起不到實質性的監督阻嚇作用。

２、如何開展國家建設項目績效審計

首先，前期階段，重點在于監督勘測設計的規范性和審計征地拆遷手段的科學性。許多規劃部門和勘測設計單位的工作人員工作不認真負責，不下現場，沒把勘測、調查等前期工作做深做細，而是閉門造車，打開圖紙在相應位置一劃，一條紅線出來了，沒有結合實際，規劃最優方案。那么緊接著的施工設計也跟著一錯再錯，到了實施征地拆遷時才發現這個方案有些地方不可行或要耗費更多的人力、物力和財力，造成重復勞動和財政資源的浪費，且影響政府的公信力，給公眾留下朝令夕改的印象。所以開展國家建設項目的績效審計，重在把好這一關。

拆遷審計是難點，主要是因為拆遷是一個短暫行為，它不像在施工階段，有監理單位現場簽證工程量。而是雙方一談妥補償，被拆遷人就要在限期內交出房屋，房屋一交出就可以馬上拆除，等審計部門想去現場核對拆遷量也無從考證。有合法產權資料的房屋還好辦，以產權資料為準，沒有產權資料的臨時建筑、構筑物或建筑物以外的其他補償項目就更難審查了。這方面的審計對拆遷單位本身的內部審計都是一大難題，更不用說對外部的審計部門了。所以征地拆遷是最容易出現舞弊現象，同時又是最難發現舞弊現象的環節。革新審計技術方法，大力開發審計應用軟件已是刻不容緩。國家審計部門必須在應用計算機審計技術方面采取以下有效的措施：在審計中廣泛采用電算化的方法，使計算機在審計查證、分析性復核、審計信息的收集與傳遞等方面發揮應有的作用；逐步實現辦公自動化，利用現代科技手段（即計算機技術）作為國家審計的必要手段，提供準確的充分的信息，以達到決策科學合理，促進經濟活動合理化的目的。

近幾年，一些地方進行了許多有益的探索，如某市一個專門負責市政拆遷的單位開發了一套名為《城市拆遷資源計劃》的軟件，很好地解決了對拆遷量的審查和監督問題。它從拆遷預算抓起，到最后簽訂拆遷補償協議，都有計算機全程跟蹤、復查和修正。拆遷前期的摸查資料，包括產權面積、業主、戶口人數、使用性質、使用情況、建筑物的照片、產權證復印件、戶口本復印件、屋內設施（如有線電視、電話、管道煤氣，總之是拆遷條例上規定要補償的設施）的資料等全都掃描進計算機，對拆遷補償項目都有一個系統的分析數據，系統會自動分析所輸入的數據是否合理，如不合理系統會警示，審計人員可以根據所輸入的數據到現場復核。到簽訂拆遷補償協議時，協議的內容，包括補償項目、拆遷量、補償單價等資料都要輸入系統，系統會自動與摸查資料核對，并分析補償的單價是否合理，如發現問題，會拒絕協議生效。這樣，拆遷中的舞弊現象就基本可以杜絕。同時，系統還可以根據拆遷人員工作流程中出現差錯的頻率，對該拆遷人員的業績進行績效考核。應用計算機審計技術使審計工作更加高效準確，也增強了審計結論的可靠程度，是解決拆遷審計難題最科學飛最經濟、最有效的方法。

其次，施工階段，重點審查招投標，把好施工隊伍選擇和工程材料采購關。審計既要監督是否實行招投標，也要對邀標、評標、竟標及中標各環節程序的真實性、合理性進行全過程監督，避免一家投標多家陪標的現象及人為操作標底的可能。審查重要物資設備采購行為是否實行招投標管理，是否公開、公平、公正地選擇施工隊伍和采購物質設備，防止暗箱操作，以保證項目質量和項目投資的效益。要按照招投標法有關規定，審查項目招投標程序是否履行合法程序以確保選擇到最佳的具有資質的施工隊伍：同時將對招標過程中存在的各種違法違規行為進行查處，與完善招投標制度以及從源頭上遏制建筑市場上的腐敗行為結合起來，促進建筑市場規范、有序地發展。對施工管理及監控部分，要審查監理單位的選擇方式和資質，檢查施工單位質量保證體系和監督檢查制度的建立以及是否有效運行，重點檢查監理單位對隱蔽工程及其他檢查的內容是否進行了監理并辦理了有關簽證手續，確保工程建設質量；要結合項目施工管理和控制檢查，促進項目建設質量控制制度的建立。

再次，竣工驗收階段，要重點審查項目竣工決算，把好資金結算關。通過嚴格的竣工驗收和結算審計，審查工程量和工程造價，合理確定項目投資總額，確定建設成本的真實性、合法性，并盡可能地減少經濟損失，提高項目投資效益。對偷工減料、高估冒算、甚至將未做的項目虛假進入結算的，審計機關應依法查處。對高估冒算、虛報冒領的金額必須堅決剔除并進行追究。

國家建設項目關系到國計民生，開展績效審計要關注該工程是否注重“人口、資源、環境、發展”四位一體的總協調。審計項目的過程中，既要以經濟效益又要以社會效益更要從環境效益這三方面綜合衡量，才能反映出該項目的總效益。因為，隨著社會進步和經濟發展，人們對生存環境更加重視，建設資金投入到基礎設施的建設中，應該是與環境保護或最大限度減少環境污染為前提。

（作者單位：江西化工學校）