美國攪局安理會改革

美國關(guān)于安理會改革的基本立場

２００４年１２月，美國國會成立了一個由兩黨精英組成的“關(guān)于聯(lián)合國改革問題的特別工作組”（金里奇—米切爾特別工作組），該小組于２００５年６月１５日出籠了一份名為《美國利益和聯(lián)合國改革》的長篇報告，明確表示：安理會的擴大應(yīng)提高安理會的效力，并且不得以任何方式把注意力從安理會的效率和依照《聯(lián)合國憲章》采取行動的能力上轉(zhuǎn)移走。該小組還特別提出，任何安理會改革都應(yīng)“達及以色列”，改變其在聯(lián)合國總部和日內(nèi)瓦地區(qū)分組中的“二等公民”身份。

《２００５年亨利·海德聯(lián)合國改革法案》是受美國眾議院國際關(guān)系委員會委托提出，于６月１７日在眾議院獲得通過。該法案明確提出了美國關(guān)于安理會改革的三個基本立場：其一，安理會的擴大不能減小美在安理會的影響；其二，任何新安理會成員國不得擁有否決權(quán)；其三，安理會的擴大不能削弱其效力。為此，美國的政策應(yīng)當(dāng)是利用美在聯(lián)合國的發(fā)言權(quán)、表決權(quán)和影響力來反對任何違背以上三個立場的擴大安理會的提案。該法案的要害之處在于，如果包括安理會改革在內(nèi)的聯(lián)合國改革不能令美國滿意，美國將從２００７年起扣繳一半聯(lián)合國會費。

安理會改革已進入攤牌階段。有關(guān)各方紛紛亮出自己的底牌。作為對改革成功與否舉足輕重的國家，美國在關(guān)鍵時刻“挺身而出”，從其保守與消極立場出發(fā)，因應(yīng)安理會改革形勢的變化，充分利用各種矛盾和分歧，在爭議問題上做文章，圓滑而不失堅定、沉穩(wěn)而不失時機，用種種手段給安理會改革攪局、添亂，給安理會改革蒙上了一層厚重的美國陰影。

多種手段攪局

在安理會改革問題上，美國的外交策略和手法不斷翻新，先是加強外交游說，廣結(jié)與國，勸阻安理會擴大的貿(mào)然之舉，在關(guān)鍵時候又絕不手軟，堅決阻止任何“增常”方案獲表決通過，手法十分老辣：

表明開放態(tài)度，卻在方案、標(biāo)準和程序問題上大做文章，制造種種障礙。

美國反復(fù)表示對任何安理會改革的方案都持開放態(tài)度，實際上是認為方案越多越好。因為方案越多，就越需要討論，越容易形成議而不決的困難局面。同時，美國還在安理會擴大的標(biāo)準問題上大做文章，主張安理會擴大惟一負責(zé)的思路是確保新常任理事國符合一定的標(biāo)準，以便它們能承擔(dān)起常任理事國的責(zé)任，強調(diào)各方應(yīng)在就安理會新常任理事國的挑選標(biāo)準達成一致的基礎(chǔ)上尋求廣泛共識。

６月１６日，美國副國務(wù)卿伯恩斯拋出了擴大安理會的美國標(biāo)準：①經(jīng)濟與人口規(guī)模；②軍事能力和為維和做出軍事貢獻的潛力；③對維和的貢獻；④民主和人權(quán)記錄；⑤對聯(lián)合國系統(tǒng)的財政貢獻；⑥反恐與不擴散的記錄與承諾；⑦安理會總體上的地理平衡。這與高級別名人小組和聯(lián)合國秘書長在報告中提出的安理會擴大標(biāo)準明顯不同。從安理會改革進程來看，美國重提最容易引起爭議的標(biāo)準問題顯然是在給安理會改革添亂，使安理會擴大問題變得更難處理。

在程序問題上美國也做足了文章。它強調(diào)安理會改革應(yīng)建立在廣泛共識的基礎(chǔ)上，應(yīng)就不同的改革提案展開辯論，反對不經(jīng)辯論達成共識就將提案付諸表決。美國指出：由于各國對安理會擴大的看法高度分散，尚缺乏廣泛共識，現(xiàn)階段強行表決安理會擴大的任何方案都將造成聯(lián)合國成員國的分裂；安理會擴大需要修改《聯(lián)合國憲章》，而憲章修正案的生效需要許多國家議會按照冗長的憲法程序予以批準，現(xiàn)階段匆忙表決某個安理會改革方案都可能影響到各國議會批準憲章修正案；各國應(yīng)先就新常任理事國達成共識，然后再考慮增加一些非常任理事國以確保安理會的代表性。

適時拋出美國方案，以進取方式表達消極立場，并對四國聯(lián)盟進行分化瓦解。

在安理會改革進入決戰(zhàn)階段前夕，美國拋出了擴大安理會的美國方案，宣布：按照美國所定標(biāo)準支持安理會增加“兩個左右”新常任國，支持增加兩個或三個非常任席位，從而把安理會成員從現(xiàn)有的１５個擴大到１９或２０個。這無疑是分化瓦解“四國聯(lián)盟”的高明之舉，一舉擊中四國結(jié)盟與捆綁戰(zhàn)略的要害，給“四國聯(lián)盟”提案以迎頭重擊，顯示了老辣的外交手法。

支持日本，別有用心，卻口惠而實不至。

美國明確表示支持日本入常，認為其完全符合美國的標(biāo)準。這一方面顯示了日本在美國全球和東亞戰(zhàn)略中的特殊地位，有安撫和拉攏日本的考慮。另一方面，不能排除美國利用中日在安理會改革問題上的矛盾來惡化中日關(guān)系的險惡用心。因為惡化中日關(guān)系可使美國處于“漁翁得利”的有利地位，符合美國的戰(zhàn)略利益。同時，美國對日本的支持又是口惠而實不至的。因為只支持日本而又反對以日本為主要成員的“四國聯(lián)盟”的提案，實際上阻斷了日本入常的希望之路。美國的這一做法使日本深感沮喪和無奈。

淡化安理會改革的重要性，強調(diào)聯(lián)合國其他改革不能受其不利影響。

美國強調(diào)，安理會改革只是聯(lián)合國若干改革問題中的一個，不能讓關(guān)于安理會擴大的討論把注意力從其他重要的、更迫切需要的聯(lián)合國改革上轉(zhuǎn)移開來，不能因安理會擴大的討論而延遲對聯(lián)合國的其他重要改革采取實際行動。

消極有因

從美國公布的立場與運用的種種策略手段可以看出，美國對安理會改革興趣索然，對安理會的擴大更是態(tài)度消極，對否決權(quán)的擴大則毫不含糊地堅決反對。對美國來說，安理會越小越好，能按其意圖擴大（把日本和以色列包含進來）當(dāng)然好，否則，以不擴大為好，它是安理會改革的最大保守派和反對派，其反對安理會擴大、尤其是否決權(quán)擴大的立場是最為堅定的。

首先，安理會改革的實質(zhì)與國際關(guān)系的結(jié)構(gòu)性矛盾，決定了美國的保守立場。安理會改革關(guān)系到國際政治核心權(quán)力的重新分配和國際關(guān)系權(quán)力體系的根本性變化，實質(zhì)上是權(quán)力與地位之爭，并將對未來的國際格局與國際秩序產(chǎn)生深遠的影響。作為當(dāng)今世界惟一的超級大國，美國對其他四常與自己享有平等的法律地位早已心有不甘，對其單邊主義的肆意妄為必然地受到其他幾常的制約更是心懷不滿。在此情況下，美國絕不愿意看到因安理會擴大而受到更多掣肘與制約的局面出現(xiàn)。所以，美國人堅持，安理會的擴大不能削弱美國在安理會的影響。這就決定了美國在安理會改革上的保守立場和反對安理會擴大的基本態(tài)度。

其次，安理會擴大與美國的聯(lián)合國改革動機及圖謀相沖突，導(dǎo)致了美國的消極態(tài)度。美國之所以熱衷推動聯(lián)合國改革，意在加強對聯(lián)合國的控制，使聯(lián)合國更易為其所用，能更好地為美國全球戰(zhàn)略和外交政策服務(wù)。安理會的擴大，不管是“四國聯(lián)盟”要求擴大安理會常任席位的Ａ方案，還是“團結(jié)謀共識”運動等推崇的只擴大非常任席位的Ｂ方案，或者是非盟在Ａ方案基礎(chǔ)上增加否決權(quán)訴求的方案，都會削弱美國對安理會的控制和影響，嚴重背離美國的立場。因此，美國堅決反對“四國聯(lián)盟”關(guān)于安理會改革的提案，完全在情理之中。

再次，擔(dān)心聯(lián)合國改革進程因安理會改革陷入僵局而受阻。美國急于抓住“歷史機遇”把聯(lián)合國改革納入為其“新帝國戰(zhàn)略”服務(wù)的軌道，為此不惜揚言：如果聯(lián)合國不改革，美國將扣繳一半聯(lián)合國會費。因此，美國絕不愿看到聯(lián)合國改革的整個進程因安理會改革而受阻，使自己關(guān)于聯(lián)合國改革的一切努力付諸東流，如意算盤落空。

最后，美國對安理會改革的立場深受新保守派的影響。新保分子對安理會擴大向來持堅決反對的態(tài)度。他們認為：增加安理會常任理事國的數(shù)量不會提高聯(lián)合國的效力，而只會適得其反；安理會已成為越來越過時的機構(gòu)，越來越成為推進美國外交政策的障礙；布什政府應(yīng)鼓勵聯(lián)合國探索應(yīng)對安全關(guān)切的“新結(jié)構(gòu)”。

蒙上美國陰影

美國的重擊使“四國聯(lián)盟”的“爭常”計劃面臨破產(chǎn)。美國明確而堅決地反對四國聯(lián)盟關(guān)于安理會改革的決議案付諸表決，既加大了該決議案獲得聯(lián)合國會員國２／３支持票的難度，也增添了憲章修正案因不被批準而不能生效的風(fēng)險，從而使“四國聯(lián)盟”處于進退兩難的境地。同時，美國在安理會擴大的標(biāo)準、方案和程序問題上大做文章，并堂而皇之地提出擴大安理會的美國標(biāo)準和方案，等于是給安理會改革蒙上一層厚重的美國陰影，只要美國陰影不除，安理會改革僵局就難破，安理會擴大的前景就將黯淡下去。

而在雙邊關(guān)系上，日本勢必會因美對其“爭常”口惠而實不至的做法而心懷不滿，并采取相應(yīng)的對策。德美關(guān)系、歐美關(guān)系因美對安理會改革的消極立場也受到不利影響，彼此分歧短時間內(nèi)難以彌合，歐美之間在國際關(guān)系體系中的結(jié)構(gòu)性矛盾將會進一步加深。

在安理會改革下一階段的較量中，美國的保守與消極立場將仍然是橫亙在各國“爭常”道路上的一道難以逾越而又不得不面對的障礙。