沙塵暴催迫市場機制

如果北京希望減少來自內蒙古的沙塵暴，何不將以前用來清理沙塵的資金向內蒙古購買其揚沙權配額？內蒙古也可以利用該筆資金來治理風沙了

2006年，北京的春天再次挾著風沙而來。

4月16日晚，北京刮起了2006年的第七次沙塵暴，平均每平方米降塵20克，全北京市大約有30多萬噸。第二天北京成為土黃色的城市，地面、房屋、汽車，甚至是每一片樹葉都被黃色浮塵厚厚地覆蓋。氣象專家稱這些沙土來自內蒙古中部。

4月17日，國務院總理溫家寶在第六次全國環境保護大會上痛陳：“‘十五’期間，我國經濟發展的各項指標大多超額完成，但環境保護的指標沒有完成……”

風沙遲早會停，而環保25年來從未完全達到過預定指標，卻是永遠也不會改變的事實。在中國，生態環境惡化趨勢為什么遲遲不能夠得到有效遏制？遏制環境污染在技術并不困難。對環境保護重視不夠，能源資源消耗比較高，高投入、高消耗、高排放的經濟增長方式，以及環境保護執法不嚴，監管不力，有法不依、違法不究被認為是我國環境污染嚴重的主要原因。這些僅僅是直接的原因。更進一步地，我們還需要尋找一種更深層更優化的機制，使得各級政府能真正重視起環境保護，有能力來改變其粗放、消耗式的經濟增長，也有動力來嚴格環保執法和監管。

地方政府能成為合格的責任主體嗎

在中國，環境問題已越來越顯得突出了，污染問題甚至已影響到了社會穩定。近年來，因環境問題引發的群體性事件以年均29%的速度遞增。2005年全國發生環境污染糾紛5.1萬起。自2005年松花江水污染事件以來，全國各類突發環境事件有76起，平均每兩天就發生一起。我國單位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是發達國家的8—9倍。目前，在中國，有近3億農村人口飲用不合格的水。全國流經城市的河段普遍受污染，2005年發生的環境事故中，97.1%屬于污染事故，其中水污染事故占到了50.6%?！鞍l達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國已經集中出現?！?/p>

為遏制生態環境的惡化，“十一五”規劃中要求到2010年主要污染物排放總量要減少10%?；谶@一目標，地方政府被要求對環境質量負總責。環保目標被納入到各地區經濟社會發展評價范圍和干部政績考核當中。各地區也被要求制定污染物排放總量控制計劃，并層層分解。

國家環保總局局長周生賢在接受采訪時就明確提出，二氧化硫和化學需氧量這兩項環保指標要在2006年力爭實現削減2%，并要將這個任務要分解到各省、自治區、直轄市，一直到市、縣。落實削減指標任務的主要責任在各級人民政府。并表示正在和中組部協調，把這兩項削減指標作為考核干部的一項指標，讓那些不重視污染防治工作，沒有完成年度任務的領導干部，得不到提拔重用。

中國政府解決環境問題決心之大，可見一斑。然而，采取總量控制，將環保指標分解至各地方政府由其負責，這一措施首先面臨的一個問題就是，污染物排放指標如何分配？排放指標的分配會不會帶來另一種扭曲，比如影響當地經濟的發展？此外，在指標分配的模式下，地方政府能成為合格的責任主體嗎？

環保不僅是一省一地的事

環境大體上是一種公共品。藍天白云不可能被限制在一個區域內，也沒有辦法被排他性地占有。我們也很難對環境界定出一個清晰的產權，這就使得環境天然就有被濫用的傾向。

首先，由于水和空氣的流動性，使得環境破壞所帶來的成本，無需由污染環境的當地全部承擔。被污染了的水和空氣，以及裸露的沙土地，隨著生態系統的循環，可以被轉移至其他地區。就像北京春天的沙塵暴，沙塵多來自西北省區，因這些地區植被破壞、土壤侵蝕、森林過度砍伐而起，但這種環境破壞所帶來的成本，北京也要分擔。2005年11月發生在中國石油吉林石化公司雙苯廠的爆炸，苯類污染物流入松花江，造成松花江水系重大污染，哈爾濱城市用水告急，同樣也體現了環境污染跨區域轉移的特征。

環境污染所帶來的代價可以被轉移至另一地區，這被稱為環境污染的地區間外部性。這種外部性的存在，使得環境污染地區所承受的環境破壞成本要小于其社會成本。這樣，對某些地區而言，無需承擔全部成本，卻可以享有全部的好處，很自然地也就帶來了環境保護的不足，這些意味著，地方政府在發展本地經濟時會較少地考慮環境污染所帶來的成本。一些地區，比如河流的上游地區，地方政府過度使用環境資源的傾向便會因此而得以強化。

其次，靠山吃山，靠水吃水，環境資源的利用往往關系到一個地區經濟發展比較優勢的發揮。在一些經濟不發達的地區，環境自然資源往往是該地區賴于生存的手段，也該地區經濟發展的依托。對于相對發達和富裕地區的人們而言，綠水青山是莫大的享受，但在相對貧窮和落后的地區，由于物質的缺乏，金錢往往比保護良好的環境來得更為重要。再加上環境資源也往往是這些地區相對于發達地區的優勢所在。因此，環境保護，對某些地區而言是一種利益，但對另外一些地區的來講，卻可能是一種損害，至少短期內如此。

正是因為環境污染存在區域間外部性，以及環境資源往往構成一個地區的比較優勢，使得過去20多年來，中國的一些環境保護政策和措施不能得切實的落實。對地方政府而言，如果能以環境換取經濟發展，充分發揮本地的經濟比較優勢，同時又無需承擔環境破壞帶來的全部成本，其最優選擇自然是不重視環保，放松環保執法、監管了。這也就使得很多環保法律，比如《環境保護法》、《水污染防治法》等等，顯得軟弱而缺乏操作性，出現“違法成本低，守法成本高”的問題。

在地方政府間引入市場機制

“如果有可能通過市場機制來實施某項政策，那沒有哪位政策制定者能承受得起棄之不用的代價?！敝袊鵀閷崿F“十一五”規劃的環境保護指標，已制訂并準備實施一系列措施，將排放指標層層分解到各省各地區各污染源，并切實使地方政府成為環保的責任主體。然而，由于環境污染區域間外部性的存在，以及環境資源往往直接構成一地區的區域比較優勢，再加上可能無法獲得有效分配環保指標的信息，故而僅僅使各級地方政府成為環保的責任主體可能還不夠。

我們很難判斷哪一個地區治污成本比較高，哪個地區治污成本低；也很難判斷在哪個地區環境資源構成了其區域經濟發展的比較優勢，而哪個地區環境資源需要特別地加以保護；更為重要的是，不同地區，經濟發展水平和文化傳統的不同，使得人們對環境的偏好也有差異，這種差異同樣是很難識別的。這些信息，即使是地方政府本身也可能并不清楚。信息的缺乏，便直接制約了環保指標的分解和在各地方政府之間的合理分配，也給各地方政府爭取指標留下了討價還價的余地。

如果給一個地區污染物排放權配額過少，而在該地區環境資源又直接構成了其區域經濟發展的比較優勢，那么，就有可能使得該地區靠山不能吃山，靠水不能吃水，直接限制了其對環境資源的利用，進而影響其經濟發展。在這種情況下，無疑是將既是地區經濟發展和就業的責任主體，又是環保的責任主體的地方政府置于兩難之中。反之，如果一個地區污染物排放權配額給得過多，由于環境污染的區域外部性的存在，可能反而起到鼓勵其對環境濫用的作用。

指標的分配受到信息缺乏的限制，我們不妨借助市場機制來揭示實際信息。一個可行的方法是，在地方政府間引入污染物排放權配額的交易制度。在地方政府間有了污染物排放權配額市場，那些容易減少環境污染的地區就可出賣一部分排放權，將這些收入用來治理污染。而那些更加依賴環境資源利用的地區則可以購買額外的排放權。這一方面可以使得各地方政府按本地的比較優勢來發展本地經濟和保護環境，另一方面也可以建立起針對環境污染區域外部性的補償機制。同時，還能夠使各地的治污成本有效地揭示出來。就全國來講，用最低的成本實現了環境污染的總量控制。

以北京的沙塵暴為例。如果北京希望減少來自內蒙古的沙塵暴，就可以將以前用來清理沙塵的資金向內蒙古購買其揚沙權配額，內蒙古則可以利用該筆資金來治理風沙了。反之，如果內蒙古覺得其擁有的揚沙權配額過少，制約了其經濟的發展和比較優勢的發揮，那么它可以向北京來購買揚沙權配額，北京則可以利用該資金來應對沙塵暴了。

當然，在地方政府間引入配額交易的市場機制，并不意味著中央政府就可以放棄直接的行政干預。中央政府仍需要有力的措施，確保地方政府真成為環保的責任主體，中央政府還需要設定環境污染總量，監督各地區實際執行情況。唯其如此，才有可能在地方政府間引入市場交易機制。

作者單位：

高鶴 中國華融資產管理公司博士后科研工作站

楊波 中國礦業力學（北京）經濟管理學院