政府采購中反商業賄賂的前提

治理政府采購領域商業賄賂必須依靠科學、合理有效的制度，根據馬克思主義的基本哲學觀點，科學合理的制度規則必須是根據客觀規律制定的，必須是客觀規律的反映，所以建立治理政府采購領域商業賄賂的制度，必須要正確解讀政府采購活動的規律，把握政府采購領域商業賄賂的規律是反政府采購領域商業賄賂的重要前提。

商業賄賂是個體把社會公共的利益內部化和個體的成本外部化的行為。商業賄賂從市場經濟學的觀點來說，其實質就是經濟外部效應的一種表現。所以可以說，商業賄賂是市場經濟的一種必然產物。那么從市場經濟理論的角度來研究政府采購領域商業賄賂，將有助于我們了解政府采購領域商業賄賂的根源、了解政府采購領域商業賄賂的空間及其途徑，并掌握政府采購領域商業賄賂的規律，進而為治理政府采購領域商業賄賂提出對策。本文以市場經濟理論的觀點，結合政府采購活動的實踐，探討政府采購領域商業賄賂的根源和政府采購領域商業賄賂的規律，并在此基礎上提出對策。

一、商業賄賂的根源

我國的政府采購活動是基于社會主義市場經濟基礎之上的一項公共消費活動，必然受到市場規律的制約。一般來說，市場機制充分發揮作用的有效范圍是產權明晰的私人物品領域，而對于公共領域，市場的基本規律之一就是——市場機制在公共領域有缺陷，甚至會失靈。由于公共物品和公共資源的非排他特征和公共資源的外部性、公共資源（含公共消費）的不可分性和產權虛置特征，政府采購領域成為商業賄賂的天然生存環境。政府采購制度如果不能適應上述規律、特征的要求，不能有效規制當事人個體的“搭便車”行為和傾向，不能有效地消滅政府采購領域商業賄賂的空間、阻斷商業賄賂的途徑，就必然導致“公共地悲劇”，這就是政府采購領域商業賄賂的根源。

源于上述市場的基本規律、公共資源的特征、外部效應等規律和市場機制的基本前提——個體的經濟人理性假設，政府采購活動中一般會存在以下特征和規律：

（一） “搭便車”行為

根據市場規律，公共資源具有“非排他性”、“競用性”特征和外部效應。因為政府采購活動也是公共資源的使用和消費過程，所以政府采購活動中容易出現“公共地效應”和采購人等個體的“搭便車”行為（個體的利益內部化而成本外部化）。大家從近年來全國范圍內將近20位交通廳長“前仆后繼”地在交通建設工程項目采購過程中落馬，就可以看到什么是“公共地效應”和“搭便車”。出現“公共地效應”和“搭便車”行為正是政府采購活動等公共領域所固有的規律。

（二）抵觸動機和傾向

政府采購的公共動機，是規范合理地使用財政資金，做到最大限度地提高經濟效用，并追求政府采購活動的社會效用和政治效用，具有明顯的公共性質。按經濟人假設，政府采購公共動機與采購人個體動機顯然存在明顯的差異。

這種動機差異必然導致個體與整體之間形成一種矛盾，這種矛盾使采購人本能地消極對待政府采購制度，甚至形成抵觸動機和傾向。找借口逃避、規避甚至抵制政府集中采購制度，成為采購人比較普遍的表現。比如，千方百計地要求自行采購；又如，若達不到自行采購的目的，就千方百計地要求委托社會中介代理采購（因為與社會中介代理的雇傭關系可以使其變相地實現采購權利的回歸）；再如，直接的欺上瞞下，違規操作。據了解，2005年某省一級政府集中采購總額約為138000萬元，其中卻有50%是采購人自行采購或委托社會中介進行采購，其中不少是未經監管部門批準的違規采購。由此可見：采購人對政府采購制度本能地存在著抵觸的動機和傾向是目前政府采購活動的基本特征。

（三）扭曲的動機與需求

在政府采購活動中，經常會出現政府采購當事人為達到個體的目的，直接或間接地將個體的需求和傾向強加于采購過程，使采購方向甚至采購的結果被改變，導致政府公共消費活動的目的和需求容易被扭曲。因而又導致了目前的政府采購活動的另一個特征——政府采購的公共動機消費需求容易被扭曲（這是個體的理性導致公共的不理性）。具體表現就是：在采購過程中千方百計地影響采購的方向或左右采購結果。如要求使用某種非公開的招標采購方式、指定某種商品品牌或增加歧視條款等行為經常出現。2005年某省政府采購中心所接受的1019個采購委托中，有626個采購委托存在采購人書面或口頭提出了指定商品品牌的要求，約占61.4%。所以說，政府采購的公共動機消費需求易被扭曲是目前政府采購活動的重要特征之一。

上述這些政府采購活動的規律和特征從理論上的解釋了為什么政府采購領域在市場條件下容易出現尋租腐敗行為和商業賄賂行為，以及形成這些規律特征的公共領域市場缺陷規律，再加上我們的制度尚不能適應上述規律和特征（存在缺陷或不夠完善），就是政府采購活動中容易產生商業賄賂的根源和主要原因。

二、商業賄賂的特征

（一）途徑：政府采購領域商業賄賂要達到把社會公共的利益個體化、把個體成本外部化的目的，必須通過左右（操縱）采購過程、改變采購方向和采購結果等手段來實現。1.在獲得政府采購合同前：政府采購商業賄賂的主要途徑是通過操縱采購過程的主要和關鍵環節來改變采購方向和采購結果。2.獲得政府采購合同后：政府采購商業賄賂的的主要特征是以次充好。

（二）商業賄賂的空間

要改變采購方向和采購結果必須要操縱采購過程的主要和關鍵環節，以下采購過程的主要和關鍵環節就是政府采購領域商業賄賂的生存空間。

1.委托環節。由于政府采購制度使采購人個體自行采購權被集中或被約束，對于個體而言委托環節無疑是其重新獲得采購支配權的關鍵。一旦采購人獲得審批部門的特許之后，便等于重新擁有了采購的支配權，這實質上為“權利尋租”和商業賄賂預留了空間。

2.審批環節。政府采購的采購方式審批、采購目錄內的自行采購審批或委托市場中介機構代理采購審批等環節對于政府采購活動的效果至關重要，在政府采購活動中存在容易出現“公共地效應”采購當事人個體的“搭便車”行為，存在采購人本能地存在逃避、規避和抵觸政府采購制度的動機和傾向的情況下，采購當事人個體必然千方百計地爭取自行采購或委托社會中介采購，以達到左右和改標采購指向和采購結果的目的。所以審批環節是采購當事人“攻關”的重點。

3.采購環節。為達到左右和改變采購指向和采購結果的目的，采購當事人個體通常會采取以下手段：

(1)在非法定的信息源上公布招標信息，限制投標機會。

(2)通過不規范的資格審查使潛在的供貨商喪失資格。

(3)制定有傾向性的采購文件（如規范、技術參數和不正常的商務要求等）來左右和改變采購指向和采購結果。

(4)串通專家評委操縱評審過程，改變采購結果。

(5)向供應商泄露價格信息等機密。

4.履行環節。如果供應商通過行賄或提供不切實際的很低的投、競標價格來獲得這個合同，他們彌補這些開支的機會只有來自合同的執行過程，當然，這也需要采購當事人的合作或同謀。

（1）交貨驗收。供貨商可能會用低質量的產品代替最初在他們的投、競標中被要求或承諾提供的，以次充好。

（2）售后服務。供貨商也可能會提供態度差、水平低的服務來代替合同所承諾的優質服務，售后服務大打折扣。

（三）形式

回扣是政府采購領域商業賄賂最直白的說法，支付回扣的名目繁多，往往借以各種“勞務費”、“酬勞費”、“好處費”的名義支付給個人，包括現金回扣、實物回扣、提供高級招待及其他報酬或服務等。其中危害最大的方式是以朋友或親屬名義向受賄者源源不斷地提供各種好處。

三、治理的基本策略

治理政府采購領域商業賄賂要依靠科學、合理有效的制度，按馬克思的基本哲學觀點，科學和合理有效的制度的必須適應客觀規律的要求。把握好市場規律和公共領域的市場特征是治理政府采購公共領域商業賄賂的關鍵。

如前所述，由于公共物品和公共資源的不排他特征和公共資源的外部性、公共資源（含公共消費）的不可分和產權虛置特征導致政府采購領域成為商業賄賂的天然生存環境等一般規律，采購當事人個體的“搭便車”行為、采購當事人個體對政府采購制度的抵觸的動機和傾向和政府采購的公共動機消費需求易被扭曲等特殊規律與特征，對治理政府采購領域商業賄賂制度強制性、政府機制介入性質提出了客觀的要求。如果我們的政府采購制度和管理不能適應上述規律和特征的要求，則必然會導致商業賄賂行為在政府采購領域的滋生蔓延。為了有效防止和治理政府采購領域的商業賄賂，政府采購的預防和反商業賄賂制度必須體現上述政府采購活動的諸規律和特征的要求——充分體現政府行為的強制性和規制個體利益服從公共利益的意志。筆者認為政府采購反商業賄賂的基本對策:

1.強化政府集中采購的政府行為性質（非市場行為）及其強制性質。為適應上述市場失靈和政府采購活動的規律特征的要求，防止出現“公共地悲劇”。一要明確政府機制在政府采購活動中的主導地位，強化政府的強制意志；二要明確政府集中采購機構的執行機構性質及其采購代理的主導地位（例如，美國、加拿大及歐洲一些西方發達國家作為世界上最崇尚市場力量和市場效率機制的資本主義國家，在主流上至今仍實行強制性的政府集中采購制度，保留著政府行為性質的政府集中采購機構來執行政府公共采購活動）；三要糾正目前各地政府集中采購盲目市場化的現象和目前集中采購機構設置各行其是的狀況

2.以“集體選擇”原則作為政府采購制度的核心機制。

“集體選擇”不僅是公共選擇的基本原則，政府采購制度體系的公共性質和政府集中采購的政府行為和強制性質決定了“集體選擇”應該也必須成為制度的基本原則，政府采購活動的公平、公正和公開原則也對“集體選擇”原則提出了要求。以“集體選擇”原則作為上述領域運行機制的核心內容可以避免個體的腐敗而導致政府失靈。

四、以“集體選擇”為利器，治理政府采購領域商業賄賂的建議

“集體選擇”應把握好以下三個基本要素是：（1）確定集體選擇的參與者；（2）確定集體選擇的標準；（3）確定集體選擇的方式。以“集體選擇”作為政府采購活動的核心機制和治理政府采購領域的商業賄賂問題的利器，還應從以下五個層次對目前的政府采購制度進行完善：

第一，以“集體選擇”為核心，完善政府采購的法規體系。

以《政府采購法》為基本法，繼續分類出臺一些單項法規、條例，“集體選擇”要在政府采購活動過程實行全覆蓋，把“集體選擇”的原則明確在這些法律法規中，使“集體選擇”的原則體現在政府采購活動的全過程，對關鍵環節應建立“集體選擇的標準”。現階段應加強政府采購法規、條例的剛性，尤其是政府集中采購的強制性。

第二，以集體選擇作為政府采購活動的核心機制。

我國目前政府采購活動的運行機制是實行雙軌制，一方面對“集中采購目錄”內采購活動實行政府強制行為的運行機制；另一方面對“集中采購目錄”以外采購項目實行采購人自行采購和自主委托市場中介代理的市場機制。

政府采購市場化模式由于不能適應上述規律的要求，給商業賄賂留下很大生存空間。一是由于政府采購實行雙軌制，給采購人個體預留了選擇“市場機制”的空間，采購人個體很自然地會選擇市場機制，政府采購代理的“市場機制”在客觀上給個體預留了左右采購方向和采購結果、實現商業賄賂目的的空間和隱患。二是市場化的分散特征，加大了監督的難度和成本，實際上造成了監督無效的現狀。因此，目前在未能解決政府采購活動的經濟外部效應、“搭便車”和個體與整體的目標差異等問題的前提下，政府采購活動的市場化運行應該慎重，應以單軌運行為主——即以政府的集體選擇機制為主，要進一步明確政府采購活動的政府行為性質和“集體選擇”原則在政府采購活動中的核心地位。

政府采購代理的市場化運行應適度。在沒有集中采購機構的地方，如果只能選擇政府采購代理的市場化運行方式，應當重點控制好委托環節，宜將委托權實行“強制集中委托”取代采購人自行委托的一貫做法（避免被扭曲的需求進入市場，而社會中介機構為曲意迎合采購人的個體需求而損害公共利益，重蹈工程采購領域商業賄賂頻發的覆轍）。需要強調的是，“強制集中委托”必須貫徹“集體選擇”的原則方法，建立“委托程序（標準）”，嚴格按“委托程序（標準）”辦理委托作業程序。

第三，完善實施政府集中采購活動的組織架構。結構決定系統的功能。調整和完善政府采購活動執行機構的組織形式和組織結構，建立與“集體選擇”原則和公共的宗旨目標相適宜的組織結構基礎，現階段應進一步加強能獨立于市場和利益關系的非營利性的政府集中采購機構的建設，明確其政府采購活動的主要執行者的身份和實現“集體選擇”不可或缺的地位。調整和完善政府采購系統的組織形式和組織結構，使采購權與使用權分離，使政府采購活動在組織架構得到完善，并使之具有防止個體或少數操控政府采購的過程的功能。

第四，完善政府采購活動的具體操作規程。按政府采購的貨物采購、工程采購和服務采購三大類別作出不同的制度規范，將“集體選擇”原則體現到具體的采購操作規程中，明確參與政府采購“集體選擇”過程的監督與采購執行的職責邊界，并加強規范參與政府采購“集體選擇”過程的各個參與者的行為。

采購操作規程體現“集體選擇”原則最關鍵的是能有效地消除政府采購活動中各個相關部門和各個關鍵環節出現“一言堂”、“個人說了算”、“一人說了眾人附和”等情形和“集體選擇”中的“集體”成員間的人身依附關系。重點關注以下幾個環節：一是在審批環節。審批要體現“集體選擇”的原則就要建立相應的論證、聽證程序，嚴禁違反程序審批，尤其在現階段在不能確保政府采購活動的經濟外部效應內在化和“集體選擇”原則得到有效貫徹的前提下，要進一步嚴格委托市場中介代理的審批。二是在委托環節。建立相關的“政府采購委托市場中介代理規程”，并嚴禁采購人直接委托市場中介代理，確實需要委托市場中介代理的，委托過程也要集中統一辦理并按規程進行，委托要體現“集體選擇”原則，杜絕權力進入市場。三是在采購環節。按政府采購的物品采購、工程采購和服務采購三大類別作出不同的制度規范，編寫采購文件不僅要由采購人和集中采購機構共同參與制定，還應該引入外部力量參與，如采購文件公示和聽證等。對供應商的評審過程也要建立體現“集體選擇”原則的規程，避免“一人說了眾人附和”和個別操縱評審過程的現象，確保“集體”的每個成員能“獨立表態”。

第五，加強和完善監督評價體系的制度建設。這一層次的制度建設的關鍵在于以下幾個方面：一是要圍繞政府采購的公共宗旨目標建立科學的政府采購活動評價體系，尤其要建立關鍵環節集體選擇標準，實行對各個關鍵環節的標準化評價管理。二是建立供應商的誠信監督系統。三是建立采購信息公開系統。把采購計劃，采購委托情況，采購審批情況，采購當事人違規情況等向社會公開，接受社會監督。四是對監督責任追究也要有詳盡的制度安排。

第六，“集體選擇”機制的必要基礎。

總之，上述政府采購幾個層次的制度建設都要圍繞“集體選擇”原則的實現來進行，同時相關的配套措施如專業知識、市場信息（商品信息、供應商誠信）和人力資本也應得到相應的保障，促進“集體選擇”為核心的政府采購制度體系得進一步完善和健全，“集體選擇”一定會成為治理政府采購領域商業賄賂的利器！

綜上所述，市場規律決定政府采購的公共性質，政府采購的公共性質又決定政府采購領域成為商業賄賂的天然環境。政府采購的公共目標與采購當事人個體目標差異又進一步形成了政府采購活動的個體行為特征，并強化了商業賄賂在政府采購領域的生存空間，從而又形成了政府采購過程、采購方向和采購結果容易被采購當事人個體所左右的特征與規律。把握好上述規律，是我們反政府采購領域商業賄賂斗爭成敗的關鍵。

本文入選“全國政府采購論文大賽優秀論文”