調整思路 加強對基層審計工作指導

近年來，審計署不斷掀起了被媒體所稱的審計“風暴”，一些吞噬國家財產的巨型“黑洞”紛紛曝光。２００４年１２月２９日，李金華審計長以２４３萬張選票，在央視經濟人物各個獎項評選中，捧走份量最重的“２００４年經濟年度人物”大獎。由此審計“風暴”、“審計清單”和“李金華現象”成為近年來媒體出現頻率最高的詞語之一。可以說，審計署的不凡作為樹立了審計權威，振奮了審計精神。但是，審計“風暴”并未從上到下一路刮來，并未形成上下聯動的“氣候”。這是因為全國審計機關未做到協調發展，整體效能也未能得到充分體現。造成這種現象的原因就在于審計工作地區發展不平衡。

· １ ·

在我省一些市、縣（區）審計機關，尤其是縣（市、區）審計機關工作開展越來越難，具體體現在：

１、審計執法難。根據《審計法》和《審計法實施條例》的規定，我國審計機關享有要求報送資料權、檢查權、查詢存款權、調查取證權、行政強制措施權、申請權、處理處罰權、通報或者公布審計結果權和建議權。但是這些權限由于沒有被細化，或沒有相應措施保障，一旦遇到被審計單位不予配合等情況而難以得到充分運用。如要求報送資料權，檢查權、查詢存款權、調查取證權，如果被審計單位拒絕執行，審計機關則由于沒有以前凍結賬戶等強硬措施作保障而顯得束手無策；行政強制措施權、處理處罰權由于自身沒有相應的手段，需要借助法院等相關部門，如果有關部門不予配合，則顯得軟弱無力。尤其是現行的審計體制決定了一旦當地黨政領導出面說情或干預，審計權則更是難以得到落實。因為地方審計機關領導任免在地方，經費由地方財政撥給，審計機關難以做到客觀公正。

２、計劃落實難。在我省，一些基層審計機關由于忙于當地黨政安排的中心工作而無法安排自身的工作。這些中心工作，如招商引資、包村扶貧、計劃生育、路橋建設等不但費時費力，還費錢。同時，當地黨政均嚴詞要求抓好中心工作，否則對單位領導人實行一票否決。在這種情況下，當地審計機關只能把正常的審計工作停下來，而全力以赴完成中心工作，以至于犁了別人的田荒了自己的地。在一些地方，黨政領導、組織部門交辦的經濟責任審計任務由于時間緊，任務重，一些年初安排的其他審計項目不得不壓了下來，以至于完不成全年審計任務，影響了審計計劃的嚴肅性和權威性。

３、項目安排難。隨著我國市場經濟體制的建立，以及我國加入ＷＴＯ，國有企業改制、重組、分立造成國有經濟結構和比重發生深刻變化，國家審計對象的范圍將逐漸縮小。在一些縣（市、區），國有企業幾乎改制、重組、分立完畢，國有企業審計已無法進行；由于實行行政事業單位會計統一核算，行政事業單位審計項目也大幅度縮減。在此情況下，一些縣級單位就年年被安排審計，甚至重復審計。與此同時，在縣（市、區）的一些中央單位，如銀行、國稅、電力、煙草、石化、電信、移動等部門和單位，卻由于審計署無暇顧及而形成多年未審計的“盲區”。而恰恰是這些部門和單位經濟實力強、資金流量大，違規問題多。這從審計署對這些部門和單位查出的問題中可以得到反映。于是形成了一邊審無可審，一邊是可審該審而未審。

４、人才培養難。目前，縣審計局普遍僅有在１５個左右，一般都已滿編，有的甚至超編，并存在著不適應或即將不適應工作發展的趨勢。從年齡結構看，３０歲以下的幾乎沒有，４０歲以上的偏多，審計機關需要的年輕、懂專業的各類人才引進太少。從專業結構看，業務人員偏少，非業務人員偏多，有的縣審計局全局人員１５名，只有４至５名業務人員，并存在學歷不高，專業單一的現象，同時后續教育也得不到保障。從職數結構看，僅有十幾人的縣審計局，正副局長就有４至５人。領導層中從內部產生的懂專業的也很少。此外，從領導職務退下的正副主任科員還占有一定比例，存在兵少將多的現象。引進人才難，培養人才難，提拔人才難，成了影響審計事業發展的主要問題。

５、經費保障難。在我省，一些縣審計局預算安排留有較大缺口，需靠預算追加來解決。但由于財力限制，這部分追加難以得到滿足。因此，許多縣審計局經費普遍不足。審計經費不足，給審計事業帶來了一系列不良影響。一是審計收繳與按比例返還掛鉤，導致審計目標發生偏移，審計質量和水平難以保證。二是在新形勢、新任務的要求下，審計人員通過培訓更新觀念、更新知識，掌握新技術、新方法的愿望得不到滿足。三是信息化建設所需的軟硬件設施無法購進。四是審計廉政建設受到影響，審計“八不準”規定難以實現。

· ２ ·

基層審計機關陷入困境的原因既有歷史的，也有現實的，既有體制的，也有機制的。綜合起來主要有以下幾個方面：

１、審計體制不順。我國現行的審計體制屬雙重領導體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關領導，地方審計機關的審計業務以上級審計機關領導為主。但是由于地方審計機關是政府的職能部門，其負責人的任免、調動、獎懲等都決定于本級人民政府，審計經費來源于地方財政，這樣一邊倒的狀況導致上級審計機關難以真正進行業務領導，雙重領導體制實際上走了樣。在審計機關領導干部配備上，一些地方較少考慮審計工作的特殊性，經常未經上一級審計機關的同意，就將一些不懂審計業務的干部安置到審計機關任職，從而造成審計機關領導干部外行多、超職數的不正常現象。當審計查出問題涉及到中央與地方利益關系時，往往從本地區利益出發，對審計發現的一些嚴重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描淡寫。這種現象越到基層審計機關越突出。當地方財力緊張時，對基層審計機關的預算安排也難以保證其履行職責所必需的經費。

２、業務領導不力。一方面由于上級審計機關既不能給錢，也不能給物，對其領導人也無任免權，僅是協管而已，因此，下級審計機關更多地傾向于僅接受地方政府的領導。另一方面，上級審計機關因為業務量大，人手少，忙于審計業務工作，而疏于對下級審計機關的業務領導。一是項目授權少。由于審計力量有限，審計機關審計覆蓋面總是有限，以致形成許多審計″盲區″。由于擔心審計質量問題，上級審計機關大多不愿意將項目授權給下級審計機關。二是業務指導少。一些上級審計機關業務部門多年未召開專業會議，也未進行業務檢查評比。三是專業培訓少。上級審計機關未把培訓作為一種制度堅持下來，基層審計人員后續教育難以得到保證，業務素質也就難以得到提高。四是交流協調少。對基層審計機關存在的困難與問題，與地方政府交流協調少，未能爭取地方政府對審計機關的支持。

３、法律支持不足。隨著社會經濟形勢的發展，審計實踐的深入，審計工作開展所依據的一些法律法規存在著滯后于經濟形勢發展的問題。以致于審計查出的問題有的無評價依據，有的不是靠法律法規而要靠政策去評價，有的評價依據模糊不清，有的由于法律不統一、法規和規章級次多等原因，造成法規之間不協調，使得評價依據多頭甚至相互矛盾。這些問題的存在導致審計定性和處理處罰彈性較大。經濟責任審計、經濟效益審計、計算機審計等新的審計內容和形式也存在法律依據不足的問題，需要加以明確。

· ３ ·

基層審計機關面臨的困境，需要通過自身的努力去解決，也需要上級審計機關，尤其是審計署通過加強指導、協調去幫助解決。當前需要從以下幾個方面去思考：

１、創新審計體制。隨著我國政治體制與經濟體制改革的深入，建議省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣（區）審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級年度預算，省級審計機關接受審計署的業務領導。實行省以下的垂直管理體制，強化了審計系統的內部管理，便于協調，利于指揮，可形成一個上下互動、安排合理，覆蓋全面的監督網絡，最大限度地避免出現重復監督或審計盲區的現象發生。同時，這樣的審計體制是審計資源最優化的組合，可將專業人員更多地充實到審計一線，加快審計人員職業化進程。

２、整合審計資源。在安排審計工作，組織審計力量時，要改變以前塊塊分割的做法，將全國八萬審計隊伍當做一個整體予以考慮。譬如，可以采取多種審計形式，整合審計資源，充分調動基層審計機關的積極性。實踐證明，根據經濟形勢發展要求，專項資金審計等，可按照統一計劃、統一組織、統一方案、統一內容、統一處理等方式進行，也可采取上審下、交叉審等方式進行。審計信息資源的利用要打破條塊分割，各自為戰的局面，建立暢通的審計信息交流渠道，要從過去局部的、地域性的，轉變到能在全國審計系統內乃至與國家電子政務之間實現共享，以避免人力、物力和財力的浪費。

３、建立協調機制。上級審計機關要加強與地方政府的聯系溝通，建立有效的協調機制。要依據《審計法》，制定相關制度，將下級審計機關領導人任免、干部調入等加以明確，做到不符合條件的不能提拔，不能調入，確保審計隊伍職業化、年輕化。要幫助下級審計機關建立與紀檢、監察、公安、檢察院、法院等聯系會議制度，并制定相應的制度，在協助調查取證、移送案件等方面，爭取這些部門的理解與支持。此外，還要加大審計宣傳力度，通過宣傳讓審計意識深入人心，從而營造良好的審計環境。要充分發揮報紙、電視、電臺和網絡的作用，積極推行審計結果公開制度，加大審計整改督促力度，把審計監督和群眾監督、輿論監督有機結合起來。

４、完善法規體系。要進一步完善審計法規體系，在修訂《審計法》時，要進一步明確審計機關有權依據法律、法規和國家其他有關財政收支、財務收支的規定進行審計評價和處理、處罰，不受有關法律、法規等對執法主體規定的限制。同時在明確審計權限時，確立保證審計權限運行的具體措施。譬如，為保證審計取證權的有效實施，應明確做出審計機關可以請求人民法院或者公安機關協助進行調查取證的規定。此外，還要隨著形勢的發展，及時制訂和修改法律法規。譬如為滿足計算機審計的需要，有必要將要求報送資料權在相關條文中增加報送財政財務收支電子數據的內容。同時，在制定規劃、制度、計劃和方案時，應樹立“全國一盤棋”的思想，充分考慮基層審計機關的實際情況，采取穩步推進，分類指導的方針，從而實現全國審計機關協調發展。