水利專項資金效益審計探討

一、水利專項資金效益審計的基本內容

水利專項資金是財政安排用于防洪除澇、城市防洪、水土保持、水資源保護等方面的專項資金。其特點主要有：（一）政策性強，資金的安排一般圍繞國家或地方政策要求，有明確的用途和使用范圍；（二）資金投放較分散，點多面廣，經濟效益難以集中體現(xiàn)；（三）效益發(fā)揮的時間跨度長，短期內難以看出其經濟效益及社會效益；（四）影響面廣，水利資金的投放能夠讓千千萬萬的農戶和城鎮(zhèn)居民受益。開展好水利專項資金的效益審計及評價，對貫徹落實國家宏觀政策，完善國民經濟基礎設施建設以及加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化都有著積極的意義。

結合水利專項資金自身的一些特點，我們開展效益審計主要從資金撥付部門、管理部門、使用單位（包括受益對象）三個方面的主體進行調查或審核，一方面要了解資金流轉的過程、手續(xù)是否合規(guī)合法、是否高效率運作、對資金或相關工程項目的管理是否到位；另一方面了解資金的實際使用情況，取得的效益成果及有關方面的評價，審計的主要內容包括：

（一）審查財政部門對水利專項資金的管理及使用效益情況。主要包括：財政部門是否按照年度預算及時向相關部門和單位批復水利專項資金預算，有無未經法定批準程序，擅自調整專項資金支出預算或改變資金用途；是否按照年度預算、用款計劃和項目進度將資金及時、足額撥付到下級財政或用款單位，有無截留、滯留、抵扣、擠占挪用等問題；是否加強了對專項資金的管理和監(jiān)督，對資金的管理是否規(guī)范，監(jiān)督是否及時有效；是否考慮了水利專項資金投放的經濟性、效率性、效果性，如：資金撥付前是否做了可行性分析、特別是在項目的經濟效益、社會效益和項目的建設效益等重要效益指標的建立和分析，對資金使用后應取得的預期效果是否符合立項時制定的效益指標；財政專項資金所起到的引導作用和效益作用；專項資金的使用是否從區(qū)域統(tǒng)籌的角度出發(fā)，規(guī)劃的著眼點是否做到短期、中期、長期目標相結合；是否只注重專項工程、設備的建設投入而不注重后續(xù)管理費用的投入，造成工程的浪費或設備的閑置等情況。

（二）審查水利主管部門對水利專項資金和專項設備、工程建設的管理及效益情況。主要包括：各級主管部門對水利專項資金管理制度的建立及執(zhí)行情況，對專項資金管理涉及的有關政策和法律法規(guī)的落實情況；各級主管部門對水利專項資金的撥付是否合規(guī)、合法，有無截留、轉移、出借、擠占、挪用、虛報冒領、貪污私分等問題；對水利專項資金的使用是否有明確的效益目標，申請專項資金時是否有充分的可行性分析，是否按照資金使用范圍進行水利項目的設計、施工和使用、維護；對于水利專項資金的再分配是否更有利于項目的能效展期發(fā)揮；在組織采購、驗收等環(huán)節(jié)是否存在不經濟和低效率；總體評價管理部門對水利專項資金是否做到了合理使用、管理科學。

（三）資金的實際使用情況及取得的效益成果。主要包括：專項資金實際使用環(huán)節(jié)的合法合規(guī)性；水利工程的招投標情況以及施工進度、工程質量；水利設施布局的合理性；取得業(yè)界及專家的評價結果；了解受益范圍，調查使用對象的受益程度；水利專項資金的使用是否達到預期效益，有無因責任不清、管理不善等原因，造成損失浪費等問題。

（四）在水利建設、主管部門組織的自評基礎上，對水利專項資金投入項目的工程效益、經濟效益、社會效益和生態(tài)效益進行綜合評價，分析影響項目效益的有利因素和不利因素。在對水利專項資金投入效益分析評價的基礎上，指出進一步提高水利專項資金效益的方法、措施和途徑，并提出加強對水利資金項目規(guī)范化建設的管理建議。

二、開展水利專項資金效益審計遇到的困難

（一）缺乏有公信力的水利資金效益評價指標體系

指導審計活動、衡量審計事實、鑒定經濟效益質量的標準，這就是效益評價標準。有學者曾經在評論審計署《規(guī)劃》時說：“中國目前開展效益審計最直接的難題來自于概念和評價標準”。可見，評價標準既是效益審計的關鍵點也是開展效益審計的難點。在水利資金效益審計過程中，審計人員如果沒有取得一定的標準或指標，只憑主觀判斷得出審計結論，這樣出具的審計結果難免會引發(fā)爭議，也缺乏公信力。但在目前，還沒有制定出一套有公信力并且實用性較強的效益評價指標體系。在這種情況下，效益評價無據(jù)可依，直接影響到審計質量和審計結論的可信程度。

（二）水利專項資金的效益滯后給審計評價帶來困難

水利資金使用的生態(tài)效益和社會效益一般要經過一段較長的時間才能表現(xiàn)出來，在評價方面會存在著滯后性。效益的體現(xiàn)如果僅憑當時的狀態(tài)來進行分析和評價，難免會出現(xiàn)只顧眼前利益，忽略長遠利益，評價存在較大的局限性，造成評價偏差，且容易產生對水利專項資金、水利資源使用急功近利的思想。

（三）審計人員的知識結構未能滿足水利資金效益審計的要求

由于水利效益審計的復雜性和專業(yè)性，要求審計人員具備水利、工程、管理等方面的知識，但目前審計機關人員所具備的知識一般局限于財會領域，知識結構比較單一，且定量分析、宏觀分析等方法運用較少，在審計理念、審計方式、技術技能等方面都未能滿足效益審計對人員素質的要求，開展水利效益專項審計會顯得力不從心。

（四）信息資料的失真直接影響審計質量

盡管目前在我國，會計失真的情況已經得到了一些改善，但會計失真行為仍帶有一定的普遍性，誠信問題仍然是困繞業(yè)界的一個重要問題。而效益審計是建立在信息資料真實、合法的基礎上進行的。因此，信息資料是否真實可靠直接影響到效益審計結果的質量。對于財會信息的虛假，審計人員可以用專業(yè)知識進行判斷，但對于業(yè)務數(shù)據(jù)，尤其是象水利這些專業(yè)性較強的業(yè)務數(shù)據(jù)，審計人員對其缺乏基本概念和知識背景，難以判斷資料的真假，這些都對效益審計的開展帶來了很大的困難，并直接加大了審計風險。

（五）相關部門對效益審計的重要性認識不夠

由于效益審計的開展的時間不長，社會對其認知度較低，被審計單位（如財政部門、水利部門）對效益審計的認識還局限在一個比較小的范圍，相當一部分同志只是對這個名詞有個初步印象，至于它的實際內容是什么，具體該如何操作，如何配合審計，還知之甚少。甚至有人認為效益審計的意義不大，某些被審計單位不愿意提供審計所需要的業(yè)務資料，認為這是財務范圍以外的資料，審計部門“沒必要”取得。這些都無形中給效益審計設置了一道屏障，加大了審計的難度。

三、開展水利專項資金效益審計的對策

（一）規(guī)范評價標準，建立水利資金效益評價指標體系。審計部門應認真總結在經濟責任審計、專項資金審計以及其他審計過程中取得的效益評價方面的經驗，結合現(xiàn)有審計準則、水利行業(yè)的相關指標，逐步收集并制定比較系統(tǒng)、操作性較強的水利效益審計指標，如：防災減災效益，水資源開發(fā)利用和保護程度以及優(yōu)化配置的狀況，水情資料采集、分析、預報、調度的智能化水平，水利工程美化和水生態(tài)環(huán)境，水利集約化經營管理等等，指標最好由水利部門或聘請專家初步制定，再由審計部門根據(jù)效益審計的需要進行補充修正，最后由審計與被審計部門雙方確認，并在實際審計中不斷充實和完善。相信通過一段時間的運行，能夠逐步建立起一套科學可行的指標評價體系作為審計人員進行效益審計的評價依據(jù)和標準。

（二）以前瞻性的思維，用發(fā)展的眼光開展水利資金的效益審計。由于水利資金的效益較多地體現(xiàn)在社會效益、生態(tài)效益等方面，審計人員對水利資金使用效益的評價需有一定的前瞻性，對滯后出現(xiàn)的效益要有充分的認識，充分估計未來的發(fā)展趨勢，在制定審計計劃時，可適當選取一些已運行一段時間的項目開展效益審計，根據(jù)項目運行現(xiàn)狀，建立模型，擬出發(fā)展趨勢曲線，盡可能用延續(xù)和發(fā)展的思維進行評價。

（三）改進審計的方式方法，完善審計人員的知識結構。與一般財務收支審計不同的是，效益審計需要做大量的審前調查，增加審計人員對行業(yè)和項目的了解和熟悉程度，并根據(jù)調查結果確定效益審計的重點。此外，在水利資金的效益評價中，由于更多地需要對社會效益和生態(tài)效益進行評價，這些都是難以用貨幣量化的，因此，我們需要引入更多經濟分析的新方法，如：使用各種間接方法將非貨幣化的效益用價格形式表示。學術界也曾經提出水利措施邊際成本的評價方法，包括投資費用分攤、靜態(tài)投資與動態(tài)投資的換算、運行費計算、工程成本計算、宏觀邊際投資和邊際成本計算等。有的研究成果給出了對包括珠江在內的（黃河、淮河、長江等）全國九大流域的防洪、灌溉、城市供水、水力發(fā)電、水污染治理及水土保持等各類水利措施的邊際效用評價方法和定量評價成果。這些學術成果有待我們在實際工作中，不斷深化和完善。此外，加大對水利效益審計的研究力度，同時加強對審計人員的綜合培訓，舉辦一些實務性和操作性較強的效益審計學習班，不斷提高審計人員的業(yè)務能力、分析能力、邏輯能力，完善審計人員的知識結構也是開展好水利資金效益審計的重要措施。

（四）充分利用外部專家，明晰資料提供方的法律責任。一方面應建立起水利專家?guī)欤刚垬I(yè)界人士及專家學者參與審計，并給予業(yè)務層面的指導，彌補審計人員在水利、工程設計和環(huán)保等方面知識不足。同時與水利部門、財政部門建立起長期的業(yè)務交流渠道，讓審計人員熟悉水利資金管理和使用的過程，熟悉水利工程項目的建設過程、使用過程和維護過程，并且能夠動態(tài)監(jiān)督，減少獲取虛假信息的可能性；另一方面應提請資料提供方簽定承諾書，明確法律責任，并且在審計報告中對資料的來源進行表述。

（五）加大宣傳力度，爭取社會各界對效益審計工作的支持。被審計單位、媒體及群眾的支持是效益審計得以順利開展的基礎條件，由于效益審計這股“風”在我國才剛剛刮起，不少人對于這個名字頗感陌生，相比財務收支審計，效益審計的涉及面更加廣泛，尤其在調查環(huán)節(jié)，也需要更多的群眾和單位協(xié)助。因此，開展一定的宣傳工作是有必要的，讓公眾對效益審計的意義和重要性有必要的理解和認識，爭取社會各界對效益審計工作的理解和支持。