國外政府基金的成功經驗及對浦東的啟示

摘 要：發達國家中小企業已成為科技創新的重要源泉，這和政府對中小企業政策扶持緊密聯系，其中政府基全是一種有效的政策扶持工具。以此為背景，本文首先界定了政府基全的概念、分析了政府基金來源與特點，然后對國外政府的基金成功經驗過行了總結，最后得出一些對浦東的啟示。

關鍵詞：國外政府基金 成功經驗 啟示

國外政府基金主要支持中小企業的發展，這是由中小企業自身特點和對經濟發展的貢獻來決定的。美國的中小企業創造的技術創新成果和新技術，在數量上占整個國家的55％以上，中小企業人均技術創新足大企業的2．5倍。根據日本政府對企業調查，技術創新開發周期在1個月以下者，大企業占1％，中小企業占29．3％；技術創新成功率在5％以下者，大企業占44．5％，中小企業僅占29．3％；成功率在70％以上者，大企業占2．6％，而中小企業則高達8．4％。德國中小企業創造的產值占整個國民經濟總產值的60％，政府稅收的70％來源于中小企業，在中小企業中就業的人數占德國就業人數的70％。從發達國家中小企業的發展和貢獻來看，中小企業已成為發達國家重要的經濟推力，尤其是中小企業成了技術創新的重要源泉之一。所以國外政府對中小企業的發展投入比較多的關注，集中體現在對巾小命業的政策扶持上，而政府基金是對中小科技企業在政策上扶持的一種綜合體現。

1 國外政府基金運作成功經驗

1．1 資助對象和功能定位明確

政府專項基金主要資助中小企業競爭前研發活動。在專項基余資助項目上，具有目標指向性。國外一般從接收資助的對象看，以直接補貼資助中小企業研發活動的對象有兩種。一種是研發項目，即企業通過申請政府中小企業專項汁劃獲得對研究項目的資助。如美國的SBIR計劃、德國的PROINNO計劃和加拿大的IRAP計劃。另一種是合作研究組織，往往是專門服務于中小企業的研究聯合體。政府可以直接向中小企業研究聯合體撥款，由聯合體自己確定研究課題和管理，政府只進行一定程度的監管，不干預具運行。

資助目的也明確，是激勵為主。所以國外政府直接資助上限一般小超過研發成本的50％。無論是有償還是無償資助的，各國政府都嚴格遵守這一規則。由于直接補貼對象是企業競爭前的研發項目，因此各國部不要求企業償還經費。但為了激勵企業認真負責地完成研發任務，并符合國際慣例，政府直接補貼額都不超過30％(東部45％)。加拿大的技術合作伙什計劃的有償資助也沒有超過項目許可成本的33％。

1．2政府基金運作得到完善的法律保證

為了保證政府基金的有效運作，首先必須保障經費來源，也就是政府基金來源什么部門，各提供部門的提供方式，提供比例數量以及有那個部分負責實施，斗外都有具體的法律規定。例如美國在1980年頒布的《史蒂文森——懷特勒創新法》，對國家實驗室技術成果做了明確規定；1982年的《小企業技術創新發展法》和1992年的《加強小企業研究發展法》，設立了“小企業創新發展研究(SBIR)計劃”和“小企業技術轉移研究(STTR)，要求聯邙部門拿出一定比例的研究與開發經費，鼓勵中小企業參與聯邦的研究和開發，鼓勵大學或研究開發機構的創新成果向巾小企業轉移，實現商業化。德國《各州關于中小企業促進的保證聲明》規定，聯邦財政預算承擔由各州扶持中小企業發展的缺口資金的50％，總金額不超過12億馬克，其中包括應由各州負擔的貸款利息和附加費用。美國政府通過法律的規定，保證了政府基金來源的可持續發展，明確了各部門的職責，使政府基金運作效率提高。

其次有了一定經費后，同樣也要保障政府基金日常運作有效進行，各個部門之間的協凋一直，保證了中小企業能及時獲得政府基金的資助，國外政府都采取了一些好的方法，日本政府在1963年制定了《中小企業現代化促進法》，對政府如何扶持中小企業(包括技術創新)作出了規定；20世紀80年代以來，日本經濟不景氣，中小企業面臨種種困難，為此，政府制定了《中小企業事業團法》、《研究交流促進法》，《中小企業技術開發促進臨時措施法》等1995年，又制定了《中小企業創造活動促進法》。這些是為了保證政府基金有效運作采取的法律保證，同時政府也采取了一些其他的有效政策工具，一方面間接促進政府基金運作，另一方面是對政府基金的有益補充。

1．3相關輔助政策支持

1．3．1金融支持方面

政府基余的數量在國外也是有限的，對中小企業提供的資助菹圍也是有限的，但國外政府可以從金融方面給予中小企業大力支持，保證了中小企業能獲得銀行的貸款，而兒有專門的國家公共管理部門負責幫助中小企業獲得貸款。美國設立小企業管理局，幫助小企業獲得政府貸款，采購合同及技術管理方面的支持，小企業管理局可向企業發放直接貸款，并為商業銀行及具他私營金融機構發放的小企業貸款給予擔保，德國復興信貸銀行支持中小企業的發展，向中小企業投資提供長期，低固定利率的貸款，其中對中型企業最多可提供資額75％的貸款，日本中小企業經營或創業的個人，可以向申請，經都道府縣知事批準后，可從政策性命融機構獲得低息貸款和設備投資減稅等支援。

1．3．2稅收優惠方面

同外政府不但直接提供資金幫助，而且還間接為中小企業創新提供激呦機制，從人的方面來說，美國把與中小企業密切相關的個人所得稅降低25％，資本收益稅下調到20％。每年稅款小于20萬美元的納稅人不再通過聯邦稅收電子支付系統頂繳稅余。預繳稅款的最低值從500美元提高到1000美元。從而使中小企業的創新人員更加具有工作勢情。從另一方面，國外政府為了降低中小企業的研發費用，鼓勵中小企業對實驗設備的投入，日本對試驗研允費用超出銷售額3％的中小企業和創業未滿5年的中小企業(指制造業、印刷業、軟件業、信息處理眼務業)，實施設備投資減稅、政府的這些作法都間接的激勵了中小企業村創新的投入，直接激活個人的積極性。

1．3．3信用擔保方面

政府基金支持的范圍和數量都是有限的，所以國外政府都采取政府信用擔保的方式，宋對政府基金局限性給予有益的補充。德國聯邦經濟技術部為中小企業提供最高額度為4．5億馬克的擔保、保證或者其它種類的保障服務、所需費用從歐洲復興計劃專用資產中提取。德國巴登——符騰堡州、黑森州、梅九化堡——前波莫瑞州以及漢堡市均提出來為中小企業貸款提供擔保的規定。日本的全國52家信用保證協會向中小企業提供信用擔保，由中小企業綜合事業團(政咐全額出資實施中小企業政策的特殊事業法人)與信用保證協會間締結保險契約關系，當信用保證協會擔保的貸款無法償還出現壞賬時，由事業岡向保證協會支付70％-80％的保險金。

1．3．4政府創新補貼方面

政府鼓勵創新，支持各種機構與中小企業的合作研究開發，用剛性的制度約束來保證大企業與中小研究的合作。在美國，研究開發額達1億美元以上的聯邦機構必須參與與小個業的研究創新，向小企業安排占預算額1．25％的研究開發合同，政府沒有小企業技術支持處，制定中小企業創新研究汁劃、技術轉換計劃、研究和發展目標計劃。同時政府以財政補貼的政策方式來激勵中小企業的技術創新活動。德國聯邦經濟技術規定，中小企業丌展技術創新活動可獲得政府補貼，補貼額可為項目總額的25％。日本中央政府每年制定向中小企業經營者支付研究開發委托費和補助金的預算，鼓勵中小企業開發和創新；并對研究開發成果的產業化給予特定撥款補助。

1．3．5市場開拓方面

中小企業由干本身經濟實力所限，在市場丌拓方面也需要政府的支持，比如參加各種博覽會來宦傳和介紹自己的產品，讓外界更好的了解自己的產品。德國聯邦經濟技術部《為投資和創新提供經濟資助》規定，中小企業參加博覽會，每平方米展臺面積可獲得最多250馬克或相當歐元的資助。其中跨地區博覽會，每個企業最多可獲得10000馬克或相當歐元的資助；國際博覽會，每個企業最多可獲得270000馬克或相當歐元的資助，同時政府也鼓勵企業出口，美國法律規定，國家鼓勵創辦出口型企業，國家進出口銀行向小型企業提供貸款，井向中小企此提供信用風險擔保，同時向購買美國產品的外商提供貸款。

1．4政府基金運作多樣化、系統化

由于中小企業始在不同的階段會有小同的問題，針對企業在不同階段遇到的不同問題，國外政府采取不同的形式。

如果以“研發活動到生產經營活動”的線件模式劃分，政府財政資助的形式取決于企業在不同階段面臨的市場失靈原因，程度和資會需求規模。在研究開發、成果轉化和規模牛產三個階段，政府分別采取小同的方式來資助中小企業的創新發展。

1．4．1競爭前研發階段

這階段一般中小企業的研發資金不足。由于在尚未形成產品原型的研究開發階段，雖然企業資金需求規模并不大，但由于這一階段蘊藏的技術風險和市場風險較高，中小企業仍難以從外部獲得資金支持。即便在有政府的支持的情況下，風險資本和銀行貸款也很少支持企業風險較高的研發活動。因此，政府只能以直接資助(專項基金)的方式支持中小企業的研發活動。

美國的SBIB汁劃清晰地顯示出政府是如何對不同階段的活動進行資助的。SBIR計劃分三階段實施：第一階段為啟動階段，資助金額最高可達10萬美元，資助期限約6個月。第一階段是資助企業的新構想，新沒想以及新技術叫行性的探索性研究；第二階段是對第一階段優選出的研究項目進行資助。資助額最高可達75萬美元，項目周期在1－2年。正這一階段，研發工作止式開展。

1．4．2向競爭階段過渡期

這一階段缺少成果轉化資金和甲期批土產資金。在形成產品原型后，即進入R＆D成果應用階段。這一階段的活動已不再是競爭前研發活動。在工業領域，研發成果轉化活動通常包括下程與上裝模具設計，為了進行產品的定型設計，獲取生產所需的技術參數而進行的中試、小批量試制和工業性試驗等。這一階段的技術風險有所降低，但仍具有較高的市場風險，這時期，政府可以靠政府采購的方式，宋降低市場風險，引導社會資金對中小企業的投入，同時環節中小企業資金緊缺狀況，對下了階段大規模市場化和積累資金。

1．4．3競爭階段

這時期主要是缺少生產經營資金，渡過早期批生產階段后，企業進入了大規模生產階段，即對應于風昤投資的企業成長期和成熟期。這一階段企業的市場風險進一步降低，在風險資本市場較成熟的國家，是風險資本最熱衷投入的階段，但由于中小企業信用不足，仍難以獲得銀行貸款。

因此在這一階段，政府通過提供中小企業信用擔保，幫助有資格的中小企業獲得銀行貸款支持。政府提供信用擔保是解決中小企業融資難問題的另一種政策工具。政府可直接為中小企業提供貸款擔保，也可以為中小企業貸款擔保機構提供再擔保、還可以為風險投資公司提供擔保。

2 啟示

2．1以中小科技創新企業為重點資助對象

國外政府基金的功能定位明確，主要體現在扶持中小企業，而且是企業在競爭的階段。國外政府基會這些作法對浦東政府基金具有重要的借鑒作用，從浦東政府基金的扶持的企業凋研中，發現有些大企業，政府基余對他們的支持是杯水車薪，比如有一個企業領導說，說實在的，浦東科技局的政府基金對我們企業來說，沒有它的資助也可以，對我們企業影響不大，但政府基余屬無償資助，越多越好。而大部分中小創新企業，都認為政府科技基金對它們企業的發展非常重要，尤其是在開始創業階段，政府基金可以說是雪中送炭。因為這個階段，市場風險比較大，沒有市場資余愿意介入，只有依靠政府的資助扶持，所以浦東科技基金對浦東中小創新科技企業在創業階段起的很重要的作用。今后浦東政府科技基金應重點扶持科技創新中小企業，尤其是在企業創業開始階段，對大企業可以采取其他的支持方式。把有限的科技基金集中用在科技創新的中小企業、這樣政府基金的功能定位墮加明確，把有限的力量在最需要的地方，現實投入產出比最大化，實現稀缺資源最優配置。

2．2以法律制度表保證基全的有效運行

國外政府或地方都制定了嚴格的法律和地方法規等制度來保證基金的有效運行。規定基金來源部門，數量比例、誰負責實施。淮負責監管及績效的評估等一整套的法律制度保障。比如美國小企業創新研究項目(SBIB)，它是國家層面上的科技創新基金項目，但對浦東也具有一定的借鑒什用，它就規定，各參與部委要拿出每年研發經費的2．5％作為SBIR項目經濟支持小企業創新研究。美國國會責成小企業管理局全權負責監管SBIB項目，以避免各部委在實施過程中各自為政、無法達到資源的整合，使管理過程更加簡單、有序。小企業管理局每年向國會提交年度報告，國會則對SBIR進展及成效進行評仙。在實際凋研中，許多企業部認為，申請科技專項基金的項日申請到后，資金不能及時到位，有時候甚至項目將來驗收了，資金還投有到位。所以浦東可以制定一些制度上的規定，保證浦東政府基金的有效運作。

2．3以專項基金資助為主，輔助多樣化的政策支持

國外政府在科技創新資助方面，主要也是以科技專項資助為主，但輔助齊種相關的政策支持。在稅收方面，美囚對與中小企業密切相關的個人所得稅、資本收益稅進行政策優惠，日本對試驗研究費用超出銷售額3％的中小企業和創業未滿5年的中小企業(指制造、印刷業、軟件業、信息處理眼務業)，實施設備投資減稅等優惠；在金融支持方面，國外政府給予中小企業大力支持，保證了中小企業能獲得銀行的貸款，而且有專門的國家公共管理部門負責幫助中小企業獲得貸款；在信用擔保方面，利用政府的信譽為中小企業擔保，保證中小企業融資需求，在實際凋研中，許多企業提出這個問題。浦東政府的科技基金資助有限，我們也知道，但能小能政府為中小什業作信用擔保，能小能隊稅收政策上，減免從事浦東科技專項資助項目科技人員的個人所得稅，來激勵他們。在政府創新補助方面，政府鼓勵中小企業的研發活動，對研發活動的中小企業給予補貼。

2．4不同發展階段，采取不同資助方式

中小介業從創新到產業化階段，劉資金的需求量是不同的。住小同的階段，有不同的問題，都需要政府的扶持。國外普遍的作法也是中小企業在小同的階段，政府采取不同的支持方式。一般在研發階段，政府專項基金無償資助，在產業化階段，政府采取政府信譽擔保的方式，政儲可直接力中小企業提供貸款擔保，也可臥為中小企業貸款擔保機構提供再擔保、還可以為風險投資公司提供擔保。在浦東調研中，許多科技創新中小企業也提出，它們在產業化階段，由于這個階段，雖然技術風險已消除，但市風險仍然存在，由于信息不對稱性，市場對中小企業的信用小完全了解，中小企業還是難以在銀行貸到所需要的資金。當科技創新中小企業的研發的技術，不能產業化市運作時，這個企業還是出于輸血階段，小能自己造血，沒有走上良性累計循環階段，只有企業市場化、產業化后，企業自己可以積累資金，反過來有可以投入新的研發基金，這樣可以累計件循環。所以，政府信譽擔保的作法，也值得浦東政府借鑒。

(作者單位：華東師范大學)