完善全國人大專門委員會的主要路徑

全國人大專門委員會是全國人大及其常委會根據(jù)憲法和需要設立的常設專門機構(gòu)，是全國人大及其常委會發(fā)揮權(quán)能的組織基礎。在社會發(fā)展日益精細化、專業(yè)化的條件下，它對實行“議行合一”原則的全國人大及其常委會有效地發(fā)揮權(quán)能有著不可替代的重要作用。可見，全國人大專門委員會的完善是加強全國人大常委會制度建設、完善人民代表大會制度的重要內(nèi)容。正因如此，《關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見》成了《若干意見》的五個相關(guān)文件之一。那么，如何完善全國人大專門委員會呢？根據(jù)《關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見》及鑒于理論界在這方面的研究成果，我們認為，完善全國人大專門委員會的路徑主要有以下三個方面。

第一，加強全國人大專門委員會的自身建設。

首先，要根據(jù)實際需要對全國人大專門委員會的設置予以適當調(diào)整并增加其數(shù)量。專門委員會的設置一般采用與政府部門對口設置和按專業(yè)領域設置兩種方式，有時也可以二者并用。我國全國人大現(xiàn)有的９個專門委員會主要是按專業(yè)領域設置的。鑒于現(xiàn)在各專門委員會的工作范圍和工作量差別極大，不同的委員會之間存在著忙閑不均、重復工作等現(xiàn)象，并在一定程度上影響了專門委員會的工作效率和質(zhì)量，很有必要對現(xiàn)有專門委員會進行適當調(diào)整。可以考慮將有些專門委員會，如教育科學文化衛(wèi)生委員會，予以分解；將有些專門委員會，如華僑委員會和外事委員會，予以合并。同時，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，全國人大面臨的事務日益繁多、分工日益精細，應根據(jù)實際需要適當增加一些專門委員會，如人權(quán)委員會、國防委員會等等。當前，世界上絕大多數(shù)國家的議會都設置了１０個以上常設專門委員會，有些國家議會的常設專門委員會甚至超過了２０個。我們也可以考慮使全國人大專門委員會數(shù)量達到１０個以上，并最終達到２０個左右，以滿足實際需要。

其次，在全國人大專門委員會的人員構(gòu)成上，至少應該逐步做到三點：一是鑒于現(xiàn)在的全國人大專門委員會委員平均年齡相對偏大、中青年委員比例較小的問題，要逐步降低專門委員會委員的年齡，使專門委員會委員的年齡結(jié)構(gòu)更為合理，形成老、中、青相結(jié)合的梯級結(jié)構(gòu)，并加快全國人大專門委員會委員年輕化的步伐。二是鑒于人大專門委員會組成人員基本上是從黨、政、軍領導崗位轉(zhuǎn)崗的干部的情況，應改變?nèi)舜笫恰岸€”的思維定勢，更多地選出有關(guān)專業(yè)的年富力強的專家學者擔任專門委員會委員，逐步擴大專家學者在全國人大專門委員會的比重，以保證專門委員會委員精通委員會的業(yè)務。三是要在逐步實現(xiàn)全國人大常委會委員專職化的同時，逐步使全體常委會組成人員都進入專門委員會工作。

再次，要逐步實行全國人大專門委員會委員的直接選舉制和專任制。我國現(xiàn)有的全國人大專門委員會委員主要是由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生的，是間接選舉的結(jié)果。我們認為，應逐步實行全國人大專門委員會委員的直接選舉，這樣，全國人大專門委員會就不僅要對全國人大及其常委會負責，更要對選民負責。另外，由于全國人大專門委員會具有協(xié)助全國人大及其常委會對國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門進行監(jiān)督的權(quán)力，所以應當通過法律規(guī)定全國人大專門委員會委員不得在國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門擔任公職，當然，也不得在其它利益集團任職，從而實行全國人大專門委員會委員的專任制，以避免監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的重合。

最后，要逐步實現(xiàn)全國人大專門委員會工作的程序化與規(guī)范化。為此，要制定并貫徹落實委員會議事規(guī)則，包括明確的權(quán)責范圍、會議制度、工作程序、議案審議過程、辯論及表決辦法等等。

第二，加強并有效發(fā)揮全國人大專門委員會的權(quán)能。

首先，要加強并有效發(fā)揮全國人大專門委員會擬訂和審議法律案的權(quán)能。我國目前的立法案主要是由政府部門提出的，這使全國人大常委會在立法中處于比較被動的地位，而且使法律案難以擺脫部門利益的束縛，因此，全國人大專門委員會應加強這項工作，積極主動地向全國人大常委會提出有關(guān)立法項目的建議；向全國人大常委會提出與本委員會工作有關(guān)、綜合性強、涉及面廣、其他國家機關(guān)難于單獨起草的法律案；按照要求審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門提出的法律案并提出意見，尤其要提前介入這些部門提出的法律案，以避免由政府相關(guān)部門起草法律案的“立法部門化”傾向。法規(guī)的備案審查也是全國人大常委會的一項重要職能。以往，它是由全國人大常委會辦公廳秘書局具體負責的，因為人員不足和工作機制等問題，基本上只是登記備案一下，“被動審查，不告不理”，以致于近２０年來全國人大常委會從未對一件規(guī)范性文件進行過審查。為改變這種狀況，專門委員會應加強這方面的工作，不僅要對相關(guān)法規(guī)進行備案審查，而且要有重點地開展主動審查，主要審查該法規(guī)是否與憲法或法律相抵觸，包括是否超越法定權(quán)限，其制定過程是否違反法定程序等等。

其次，要加強并有效發(fā)揮全國人大專門委員會協(xié)助全國人大常委會開展監(jiān)督的權(quán)能。一方面，全國人大專門委員會應協(xié)助全國人大常委會開展執(zhí)法檢查，進行法律監(jiān)督。法律、法規(guī)制定了，如果得不到有效的執(zhí)行，就仍然只是一紙空文，而要保證其得到有效的執(zhí)行，執(zhí)法檢查是一種重要的保障手段。但是，全國人民代表大會由于會期短，無法直接對法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進行檢查，僅靠全國人大常委會開展執(zhí)法檢查顯然是不夠的，所以，全國人大專門委員會對相關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行情況予以檢查就不僅是重要的而且是十分必要的。全國人大專門委員會應做好前期和后期兩方面的工作，對有關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進行調(diào)查研究和檢查監(jiān)督，在此基礎上，提出執(zhí)法檢查報告；就法律、法規(guī)執(zhí)行主管機關(guān)的整改情況聽取匯報，進行跟蹤督查，并督促其將整改情況書面報告委員長會議和常委會會議。另一方面，全國人大專門委員會應協(xié)助全國人大常委會對國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門進行工作監(jiān)督，聽取和審議其有關(guān)專題工作報告，就報告機關(guān)的整改情況聽取匯報，進行跟蹤督查，并督促其將整改情況書面報告委員長會議和常委會會議；對全國人大常委會辦事機構(gòu)交由國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門承辦的涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中、應當重點辦理的建議批評意見進行跟蹤督辦；與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門保持經(jīng)常性的聯(lián)系，搞好調(diào)查研究?熏并向全國人大及其常委會提出建議?熏以便于全國人大及其常委會對這些部門進行監(jiān)督。

最后，要賦予全國人大專門委員會以調(diào)查研究的權(quán)力。調(diào)查研究通常只被當作一種工作方法。我們認為，應將其作為一種重要權(quán)力賦予全國人大專門委員會。這樣，全國人大專門委員會依法進行的調(diào)查研究就具有了強制性?熏國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門就有義務予以配合?熏并如實提供相關(guān)材料和信息。全國人大專門委員會應充分利用這一權(quán)力，運用聽取匯報、直接參加有關(guān)部門的會議、提出詢問、交換材料、舉行面向社會和公眾的聽證會、問卷調(diào)查等多種方式進行調(diào)查研究，深入了解改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題和人民群眾普遍關(guān)注的熱點、難點問題，以便為其立法和監(jiān)督工作夯實基礎和前提。

第三，加強對全國人大專門委員會本身的監(jiān)督。

全國人大專門委員會作為全國人大及其常委會的常設工作機構(gòu)，協(xié)助全國人大及其常委會行使重要的立法、監(jiān)督等方面的權(quán)能。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗。所以，為了保證全國人大專門委員會廉潔、高效地工作，應當重視并加強對全國人大專門委員會本身的監(jiān)督，包括對其組織及組成人員的監(jiān)督。這種監(jiān)督可以來自多個方面：選民的監(jiān)督；全國人大代表的監(jiān)督；全國人民代表大會及其常委會的監(jiān)督；共產(chǎn)黨的監(jiān)督；國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等部門的監(jiān)督；輿論監(jiān)督，等等。要使各方面的監(jiān)督制度化，并保證其落在實處，而不流于形式。