發揮人大代表作用推進民主建設進程

全國人大成立５０年來的實踐證明，各級人大代表的活動保證了人民當家作主的本質屬性，但是，也存在著這樣那樣的問題，使人大代表的作用不能充分發揮出來。因此，中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），這對于發揮人大代表的作用是非常及時的，非常有意義。

我國人大制度的完善、代表素質的提高和作用的發揮仍顯滯后，在一定程度上影響了我國的民主法制建設的進程，其具體表現就是全國人大和地方各級人大的許多職權落實不到位，人大代表的威信及地位沒有真正確立，代表的作用沒有真正發揮出來。究其現實原因，主要有以下幾個方面：

其一，我國的政治體制改革相對滯后，黨政不分的現狀還沒有得到根本的改觀。我國計劃經濟條件下的政治體制的突出特點是黨政不分，權力過分集中，影響了社會主義民主的建設和發展。十一屆三中全會以來，雖然政治改革也取得了許多明顯的成效，但是官僚主義、形式主義、機構臃腫、人浮于事的現象依然嚴重，從而影響了人大代表和自己選民之間的聯系和溝通。同時，也造成人們對“堅持黨的領導”產生誤解，認為堅持黨的領導就是要堅持黨管一切。不少地方和基層的黨委包辦一切，淡化了人民代表大會作為最高國家權力機關的作用，同時也弱化了人大代表的概念，影響了人民代表大會及人大代表工作的開展和民主法制的推進。

其二，人大代表選舉機制不健全、不規范。經過２０多年改革后的選舉實踐以及人民文化素質的提高，進一步完善人大代表直接選舉的條件已經基本成熟。但目前我國的直接選舉仍處于摸索試驗階段，運作機制還不完善。在許多地方的實際操作中，“黑箱操作”的現象還很嚴重，選民經常處于被動狀態，簡單勾劃現成的名單就行了，真正由選民聯名推選的人大代表極少，致使不少選民根本不知道“自己”所選的代表是誰，做什么的，更無從談起和人大代表的溝通；代表對選民負責的積極性也就受到影響，不能主動地去體察民情，了解民意，為民服務。

其三，人大代表發揮作用的機制不完善。目前，人大代表發揮作用的方式主要是代表大會，人大代表通過在代表大會上審查議案、提請議案和建議來實現的。但實際情況是，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會會期短，議題及議案多，工作量大，加上絕大多數是兼職代表，不少是各行業的業務骨干和地方、部門的領導，不能將主要精力投入到履行代表職責上來；閉會期間的人大代表活動也面臨同樣的問題，致使人大代表的工作與活動成了一些代表的負擔。人大代表與其所在單位或地區在工作和經費等方面的聯系，也使他們受制于其所在單位，不能充分發揮選民代言人的作用。

其四，人大代表自身的狀況還存在這樣那樣的問題。例如人大代表的結構不夠合理，不少地方行政領導、公檢法干部占有相當大的比例，影響了他們對“一府兩院”的有效監督。人大代表的總體綜合素質偏低，全國人大和地方各級人大代表特別是基層的人大代表中，有些目前仍然只具有初、中等文化水平，真正懂得政治、經濟、法律、文化等專業知識的代表仍然較少，這勢必影響人民代表整體作用的發揮。

針對上述影響人民代表充分發揮作用的制約因素，加強人大代表的作用，必須做好以下工作：

（一）以充分發揮代表作用為宗旨，為代表依法履職提供保障。

要充分發揮人大代表的作用，必須讓人大代表有充分的條件能夠執行代表職務，真正參與管理國家事務。《若干意見》以及相關工作文件從多方面為提高代表履職水平提供了具體措施。例如，在保障代表的知情權方面，強調為代表知情知政提供信息，擴大代表對常委會活動的參與。在代表議案工作方面也有很多改進，還規范了代表提出議案的程序，尤為突出的是，明確了除在大會期間提出代表議案外，符合議案基本條件、準備成熟的代表議案，也可以在大會閉會期間提出。在提高代表建議、批評和意見提出及處理質量方面，通過完善有關工作制度，明確代表提出建議、批評和意見的范圍和程序，以及處理這些建議、批評和意見的責任和程序。《若干意見》以及相關工作文件在加強代表在閉會期間的活動，增強代表活動的實效方面，也提出了要求，規定了應當向代表提供的必要條件和保障。關鍵是要切實把這些行之有效的措施落到實處。

（二）進一步深化政治體制改革，徹底改變黨政不分的弊端，確立人民代表大會在我國民主法制建設中的主導地位，正確處理黨的領導、人民當家作主和依法治國的關系。人民代表大會是人民當家作主的根本途徑，黨只有通過人民代表大會來實現自己的政治意圖，并且把黨的政治意圖通過法治化的程序付諸實踐，才能真正實現黨的領導，鞏固黨的領導。

（三）加快推進直接民主的進程，完善人大代表產生和履行職責的機制。在縣、鄉兩級人大代表直選中，試行差額選舉的競選制，讓選民認識候選人、了解候選人，通過比較，選出自己的代言人。這樣，有利于增強人大代表的責任感，有利于選民對代表的監督，從而使人大代表更積極地對人民群眾負責，為人民群眾服務。

在人代會期間，要充分發揚民主，使代表真正行使好自己的權力，提高會議審議的質量。

在人代會后，要抓緊抓好代表建議的辦理工作，切實按法律法規的要求，做到對代表建議件件有答復、事事有交待，不允許推諉責任、拖延應付、敷衍了事。要尊重代表的法定權力和民主權利，激發代表行使職權的主動性，增強代表的責任感。

（四）加強對人大代表的培訓，全面提高代表素質。為了充分發揮社會主義民主的優越性，人大代表的選舉要求具有廣泛的代表性，這就決定了人大代表的素質參差不齊。因此，要讓人大代表很好地發揮作用，必須對當選的人大代表進行系統的培訓，全面提高代表的素質。一要加強對人大代表的民主法制宣傳和教育，使其認清自己的特殊身份，提高代表的民主法制意識、參政議政意識；二要加強對人大代表有關政治、經濟、法律、文化等專業知識的培訓，提高人大代表的文化水平和參政議政能力。

（五）加強與代表的聯系，規范人大代表的活動。各級人大常委會要把加強與代表聯系作為代表工作的重點。建立各項聯系制度，使聯系工作規范化、制度化，如常委會組成人員聯系代表制度、代表聯系選民制度等。同時要加強上下級代表之間的聯系，促進代表間相互交流，了解各自履職情況，并從中獲得各方面“信息”。還可以邀請部分代表列席常委會會議，讓代表們在第一時間掌握常委會的履職情況，參加常委會組織的有關調研、視察、執法檢查、督查等活動，把代表閉會期間活動與常委會的履職結合起來。此外，還要積極貫徹《代表法》，按照權責統一的要求，規范人大代表活動。人大代表所行使的是“公權力”，這種權力也是一種責任，是權力和責任的統一。按照法治的精神，這項權力必須受法律的制約，也就是說，人大代表行使權力要依照法律規定的程序，所承擔的責任也不能推卻。因此，人大代表的活動必須規范化、法制化。