論社會(huì)資本視角下的政府信用重建

摘要：在轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國政府的信用資本存在著嚴(yán)重的問題，制約了政府行政效率。社會(huì)資本是以信任為核心，以公民參與的網(wǎng)絡(luò)和互利互惠的規(guī)范為來源的一種資源集合體。從社會(huì)資本的角度分析，我國政府信用缺失在于政府與公民間信任資本、規(guī)范資本的缺失以及政府與公民個(gè)人、社會(huì)群體或組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的不和諧造成的。因此，要重建政府信用必須引入“善治”理念，提升“網(wǎng)絡(luò)”社會(huì)資本；要實(shí)現(xiàn)公共管理過程的法制化和程序化；要實(shí)施對(duì)政治代理人進(jìn)行行政倫理教育，使政治權(quán)力代理人的行為具有規(guī)范性；要提高政治透明度，建立透明政府。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；政府信用；信用重建；善治；社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號(hào)：F04 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2006)01-0130-03

一、社會(huì)資本的提出我國的政府信用問題

政府信用的思想來源于近代西方出現(xiàn)的社會(huì)契約論。根據(jù)契約論的觀點(diǎn)，公眾與政府之間的關(guān)系是政治委托——代理的關(guān)系，公眾將行政權(quán)委托給政府行使，同時(shí)期望獲得能維持其利益的政府產(chǎn)品。這實(shí)際上構(gòu)成了政府的義務(wù)或職責(zé)。政府代理公眾行使行政權(quán)，并通過履行職責(zé)獲得相應(yīng)的利益。在委托——代理關(guān)系中，它內(nèi)涵著行政權(quán)力的使用是在委托人的規(guī)定意圖之中，按所約定的目標(biāo)進(jìn)行，否則，委托——代理關(guān)系就不能存續(xù)。因此，政府信用就成為決定這種委托——代理關(guān)系存續(xù)的最重要因素。如果政府無法回應(yīng)公眾的期待和信任，就會(huì)出現(xiàn)信任危機(jī)，政府不能獲得公眾的信任甚至失去公眾的信任，就會(huì)威脅到這種關(guān)系的存續(xù)，也意味著政府對(duì)社會(huì)的違約。信任是公眾和政府之間建立和諧關(guān)系的橋梁。從政府信用的內(nèi)涵中可以看出，政府與公民的良好合作源于公眾與政府之間的委托——代理關(guān)系，其核心部分就是公眾對(duì)政府的信任和政府對(duì)公眾的回應(yīng)，即政府的信用度。而委托——代理理論只說明了為什么政府與公民之間要建立良好合作關(guān)系的邏輯前提，政府與公民的良好合作關(guān)系的建立基礎(chǔ)是政府的信用，政府信用度更有其深層次的理論淵源——社會(huì)資本理論。政府信用度的提升與社會(huì)資本之間存在著相互制約的關(guān)系，只有在公民社會(huì)中普遍具有團(tuán)結(jié)、互動(dòng)、信任的公共精神，政府具有良好的制度、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)時(shí)，政府的信用度才能提升，而公民社會(huì)才能作為政府與公民良好合作的普遍主體參與到公共治理中去。

美國哈佛大學(xué)教授羅伯特·普特南首先把社會(huì)資本概念引入政治學(xué)領(lǐng)域，他將社會(huì)資本界定為“社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率”。^[1]按照普特南的定義，社會(huì)資本至少可作三方面的理解。首先，社會(huì)資本主要是由公民的主要與信任、互惠和合作有關(guān)的一系列態(tài)度和價(jià)值觀構(gòu)成的，其關(guān)鍵是使人們傾向于相互合作，去信任、去理解、去同情主觀世界觀所具有的特征；其次，社會(huì)資本的主要特征體現(xiàn)在那些將朋友、家庭、社區(qū)、工作以及公私生活聯(lián)系起來的人格網(wǎng)絡(luò)；第三，社會(huì)資本結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系有助于推動(dòng)社會(huì)行動(dòng)的特征。日因此，我們可以簡潔地把社會(huì)資本闡釋為：它是以信任為核心，以公民參與的網(wǎng)絡(luò)和互利互惠的規(guī)范為來源的一種資源集合體。從社會(huì)資本的內(nèi)涵我們知道，政府社會(huì)資本包括信用(政府信用、社會(huì)信用等)、政府的制度規(guī)范、政府與社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等。普特南認(rèn)為，“由于某種原因，在一個(gè)擁有大量社會(huì)資本存量的共同體中，生活是比較順心的。公民參與的網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固準(zhǔn)則，促進(jìn)了社會(huì)信任的產(chǎn)生。這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)和交流，擴(kuò)大聲譽(yù)。因而也有利于解決集體行動(dòng)的困境。”^[3]同樣的，對(duì)于一個(gè)政府，其社會(huì)資本存量的多少也影響著其對(duì)于政府困境的解決。政府與公民的良好合作是發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)引下政府與社會(huì)最佳配合，是以政府的信用度為前提。政府信用的形成和提高有利于提升政府的公信力，有利于政府與公民的良好合作關(guān)系的形成，有利于公民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，有利于政策的制定、落實(shí)，有利于合理配置社會(huì)資源，達(dá)到社會(huì)發(fā)展的目的。

在轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國政府的信用資本存在著嚴(yán)重問題，制約了政府行政效率，對(duì)我國政府的形象、行政地位的合法性等方面產(chǎn)生了極大的影響，而這些方面的滯后，又反過來影響著政府社會(huì)資本存量的提升，如此，形成了一個(gè)惡性循環(huán)。

首先，政府失信將使得政府運(yùn)作成本直線上升，從而降低了政府的行政效率。政府信用力的下降，嚴(yán)重妨礙了政府與公民之間良好的互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)，損害了政府的權(quán)威，使得地方政府的行政行為難以得到公眾的理解和配合。政府往往不得不動(dòng)用各種強(qiáng)制手段，投入極大的人力、物力去實(shí)現(xiàn)自己的行政意圖。為了提高強(qiáng)制行政能力，政府勢(shì)必不斷充實(shí)機(jī)構(gòu)和人員，大量增加行政預(yù)算。而為解決由機(jī)構(gòu)人員膨脹帶來的財(cái)政困難，地方政府勢(shì)必又不得不以強(qiáng)制的方式提高自己的汲取能力。如此以來，政府的行政運(yùn)作成本也就不斷上升，當(dāng)然行政效率也是直線下降。

其次，政府失信會(huì)使非正式秩序形成并對(duì)正式秩序形成挑戰(zhàn)。政府公信力的下降，蘊(yùn)涵著嚴(yán)重的政治后果，那就是政府合法性基礎(chǔ)受到侵蝕，合法性資源的流失不僅導(dǎo)致政府權(quán)威的下降和政府運(yùn)作成本的直線上升，更嚴(yán)重的是，正式秩序的信用危機(jī)必然導(dǎo)致非正式秩序的合法性。

第三，政府失信將會(huì)導(dǎo)致公共政策的失效和政府的失敗。林德布洛姆指出：“是否按人民的要求解決公共問題，是公共政策面臨的主要問題。但難免通過政府決策將社會(huì)利益轉(zhuǎn)化為私人利益的趨勢(shì)。”^[4]這種使公益轉(zhuǎn)化為私利背后的始作俑者就是政府對(duì)于公眾的失信。政府和公眾之間存在著某種信任范圍，在這種范圍內(nèi)的合作規(guī)范才有效。一個(gè)缺少信用的政府為其官員提供了尋租的機(jī)會(huì)，這為腐敗培植了文化的土壤，降低政府行為的效力。

二、社會(huì)資本視野下的政府信用缺失原因分析

社會(huì)資本是從社會(huì)或其特定部分盛行的信任中產(chǎn)生的能力，它可以表現(xiàn)在最小和最基礎(chǔ)的社會(huì)團(tuán)體如家庭中，也可以存在于所有最大的團(tuán)體如國家中，以及其他處于二者之間的團(tuán)體中，社會(huì)資本不同于所有其他形式的人類資本，因?yàn)樗偸莵碓从谖幕瘺Q定的信任。政府信用的流失在于政府社會(huì)資本存量的不足，而社會(huì)資本存量的不足意味著政府信用的缺失，兩者之間存在著相互制約關(guān)系。

1．社會(huì)資本之社會(huì)“信任”缺失。福山將信任界定為“在正式的誠實(shí)和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望。”日普特南認(rèn)為，信任是社會(huì)資本必不可少的組成部分。大多數(shù)社會(huì)資本形式如信任都是阿爾弗雷德·赫西曼所說的“道德資源”，也就是說，這種資源的使用將增加而不是減少自身的供給，如果不使用它，她就會(huì)消失殆盡。^[6]兩個(gè)人之間互相展示的信任越多，它們的互相信任也就越大。在我國，由于以政府為中心的公共管理理念和體制，缺乏必要的社會(huì)信用制度，使得公民和政府之間互不信任成為我國政府中普遍存在的現(xiàn)象，為政府信用缺乏提供了條件。眾所周知，政府誠信有賴于社會(huì)信用制度的健全與完善。就目前而言，我國信用制度存在許多缺陷，社會(huì)信用的法律約束和保障機(jī)制乏力，立法不夠完備，不能有效地制裁失信者，信用中介服務(wù)行業(yè)的市場化、社會(huì)化程度比較低等。社會(huì)的信用制度和由此形成的信用體系，如果不能有效覆蓋整個(gè)社會(huì)，作為掌握公共權(quán)力的政府就會(huì)把“經(jīng)濟(jì)人理性”的角色發(fā)揮放大。所以，社會(huì)誠信體系缺失是政府信用缺失的根本原因。

2．政府的各種規(guī)章和制度不健全，使“規(guī)范”社會(huì)資本缺失，為政府失信提供了制度空間。政府規(guī)則不健全，主要表現(xiàn)在：(1)行政管理體制不規(guī)范。受封建文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的深刻影響，我國政府尤其是地方政府行政管理體制不規(guī)范，政府職能不清；政府過多的侵占社會(huì)中介組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)團(tuán)體的職權(quán)，過多地干預(yù)社會(huì)事務(wù)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。(2)行政監(jiān)督制度不完善。隨著行政職權(quán)的日益擴(kuò)張，在對(duì)政府的行政監(jiān)督方面也相應(yīng)地出現(xiàn)了一些弱化的趨勢(shì)。在異體監(jiān)督方面，權(quán)力機(jī)關(guān)沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，特別是在基層權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督幾乎流于形式；在政府同體監(jiān)督方面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)督易，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府監(jiān)督難；專門的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)沒有享有充分的監(jiān)督權(quán)，而且獨(dú)立程度不高，在人事和財(cái)政方面受制于同級(jí)政府，從而限制了其行政監(jiān)督職能的發(fā)揮。(3)行政責(zé)任追究賠償制度不健全。行政責(zé)任追究包括對(duì)政府及其人員的責(zé)任追究兩個(gè)方面。至今，我國還沒有建立一整套完整的行政責(zé)任追究賠償制度，即使已有的賠償法律如《國家賠償法》，其行政賠償?shù)姆秶皖~度都非常有限。在對(duì)行政人員的責(zé)任追究上，往往只追究其主觀過錯(cuò)，而對(duì)其客觀過錯(cuò)則較少追究或不予追究。盡管目前開始采用行政重大責(zé)任的問責(zé)制，但制度運(yùn)行尚不規(guī)范，最終將會(huì)導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)等狀況。

3．是政府與公民個(gè)人、社會(huì)群體或組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的不和諧。中國公眾與政府之間出現(xiàn)了一定程度的關(guān)系緊張，引起政府信任危機(jī)。作為一種社會(huì)資本，政府信用關(guān)系集中體現(xiàn)的是政府與公民個(gè)人、社會(huì)群體或組織的關(guān)系狀況，其兩個(gè)重要的指標(biāo)是政治信任感與政治疏離感。所謂政治信任感就是指廣義的社會(huì)成員對(duì)政府官員、公共政策、政治系統(tǒng)與政治結(jié)構(gòu)的信任態(tài)度。公民對(duì)公共政策信任與否往往與個(gè)人的政治信念、政治需求、對(duì)制定與執(zhí)行政策的政府官員的評(píng)估、黨派立場等等因素的影響有關(guān)。政治信任度高表明政府信任關(guān)系良好，而政治信任度低則意味著政府信任關(guān)系的薄弱。所謂政治疏離感指廣義的社會(huì)成員感覺對(duì)其所處的政治系統(tǒng)、政治過程、政治系統(tǒng)中的自我角色所具有的政治無力感、政治無意義感、政治無規(guī)范感、政治孤立感與政治疏遠(yuǎn)感。目前，我國正處于轉(zhuǎn)軌變型的特定歷史時(shí)期，由于新舊體制的摩擦沖突、社會(huì)利益分化、價(jià)值去向多元化以及外來文化沖擊等諸多因素的影響，政府的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)水平、質(zhì)量和意識(shí)，與社會(huì)和公民的價(jià)值期待還有一定的差距。

三、重建政府信用的策略：社會(huì)資本的視角

社會(huì)資本與物質(zhì)資本、人力資本一樣是通過積累而成，“像信任、慣例以及網(wǎng)絡(luò)這樣的社會(huì)資本存量有自我強(qiáng)化和積累的傾向。”一次成功的合作能夠在人們之間建立起聯(lián)系和信任，而在此合作中建立的社會(huì)資本又會(huì)有利于將來在完成其他任務(wù)時(shí)的合作。“就像常規(guī)資本一樣，那些擁有社會(huì)資本的人往往會(huì)積累更多的社會(huì)資本。”社會(huì)資本的使用能增加而不是減少自身的供給，如果不使用它，它就會(huì)減少供給。政府信用來自于政府與公民之間的一種良性的互動(dòng)，可以說，政府信用的建立過程是社會(huì)資本的一個(gè)增量的過程。

1．引入“善治”理念，提升“網(wǎng)絡(luò)”社會(huì)資本。詹姆斯·福里斯特爾曾經(jīng)說過：“政府工作的困難在于，它不僅僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得很好。換句話說，能力和表現(xiàn)都是必要的……”^[7]政府信用是政府的生命線，也是政府構(gòu)筑善政的社會(huì)資本。所謂“善政”，實(shí)際上就是對(duì)契約的依法履行，對(duì)代理責(zé)任的有效承擔(dān)，對(duì)公眾期待的良性回應(yīng)。日而善治則是在善政的基礎(chǔ)上得以升華的，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合理管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。以善治的理念為指導(dǎo)，塑造政府與公民的良好合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重構(gòu)政府信任關(guān)系，從而提高政府的信用度。合法性是善治的基本要素之一，取得和增加合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感。所以，善治要求有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的同意和認(rèn)同。建立互動(dòng)型的公共決策體制是善治合法性目標(biāo)的體現(xiàn)。在互動(dòng)型的公共決策體制中，強(qiáng)調(diào)的是公民與公務(wù)員的互動(dòng)，意味著政府對(duì)公眾的期待和要求作出及時(shí)、負(fù)責(zé)、高效的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文，在必要時(shí)應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公眾征求意見和回答問題，而公民也可以與政府機(jī)關(guān)協(xié)商，從而推進(jìn)公眾參與政府運(yùn)營、增進(jìn)公眾與政府之間的良性互動(dòng)，使公共行政的服務(wù)和效率達(dá)到最佳。

2．實(shí)現(xiàn)公共管理過程的法制化和程序化。社會(huì)資本就是一個(gè)群體的成員共同遵守的一套非正式價(jià)值觀和行為規(guī)范，群體內(nèi)的成員按照這一套家伙子觀和規(guī)范彼此合作。^[9]因?yàn)椋谥贫鹊男湃危褪钦f在給定的制度下，你不得不按照別人預(yù)期的那樣做，因?yàn)槿绻悴荒菢幼龅脑挘蜁?huì)受到懲罰；或者說在一種制度下，因?yàn)橛辛酥撇茫阅愀鼧芬馊シ模詣e人相信你。由法律維持的信任就是一種典型的基于制度的信任，“法治”與“規(guī)范”社會(huì)資本有緊密的聯(lián)系，也是善治的基本要素，法治的程度愈高，善治的程度也愈高。法治意味著一種法的狀態(tài)或秩序，在這一治理狀態(tài)中存在著法的普遍性和有效適用性。法律之于政府權(quán)力具有優(yōu)先的、至上的權(quán)威，把公共管理過程程序化、法制化，把政府行為納入法治的軌道，促進(jìn)了“規(guī)范”這種社會(huì)資本的形成，有助于增加政府行為的透明度，從而有利于提升公眾對(duì)政府的信任感，最終有利于政府信用的建構(gòu)。

3．實(shí)施對(duì)政治代理人進(jìn)行行政倫理教育，使政治權(quán)力代理人的行為具有規(guī)范性。行政倫理，也就是關(guān)于治國的倫理，它是執(zhí)政黨、國家機(jī)構(gòu)和全體公職人員所應(yīng)遵循的倫理道德要求的總稱，融合在治理國家與公共行政的方方面面。回應(yīng)性與責(zé)任性是善治的基本要素，實(shí)現(xiàn)善治的回應(yīng)性和責(zé)任性首要的是加強(qiáng)對(duì)政府官員的倫理教育。由于公共利益的相容性誘致個(gè)人“搭便車”的動(dòng)機(jī)，政府部門和官員有可能因此以權(quán)謀私，趨向“權(quán)力尋租”。要解決政府行為和官員行為偏離公共利益的困境，倫理教育是一重要途徑，對(duì)政府官員的倫理教育有助于增加“信任”這一社會(huì)資本的存量。弗朗西斯．福山說，“正在興起的商業(yè)世界需要一套道德體系，它需要以道德來支持對(duì)陳述和承諾的信賴。”^[10]因此，在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，加強(qiáng)政府官員的行政倫理教育顯得尤為重要，對(duì)政府工作人員實(shí)施行政倫理教育、制定行政倫理準(zhǔn)則、建立行政倫理管理機(jī)構(gòu)、完善行政倫理機(jī)制等，是近30年來國外行政倫理建設(shè)所采取的措施，這些對(duì)于我國的行政倫理建設(shè)乃至整個(gè)社會(huì)道德水平的提高，都有重要的借鑒意義。麥金太認(rèn)為，“規(guī)則只有在和美德聯(lián)系時(shí)才有意義，因?yàn)橐?guī)則作為自然法的消極戒律，僅僅起著對(duì)某種類型的生活劃定邊界的作用，而這么做只能部分地定義所追求的善的種類。”^[11]當(dāng)政府官員受到倫理教育并內(nèi)化為其自身的價(jià)值，從而自愿地全心全意服務(wù)時(shí)，他們?cè)诠ぷ髦械恼\信意識(shí)和責(zé)任意識(shí)就必定會(huì)極大地增強(qiáng)，由此公民對(duì)官員的信任感、政府的親和力和公信力就會(huì)自然得到提升，因此增加了“信任”這種社會(huì)資本的存量。

4．提高政治透明度，建立透明政府。政治透明度指的是政治信息的公開性，每一個(gè)公民都有權(quán)獲得自己的利益，相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。政府的透明度直接關(guān)系到政府政策的科學(xué)化、民主化，關(guān)系到公民的有序政治參與，關(guān)系到公民對(duì)政府官員的有效制約。透明性要求上述這些政治信息能夠及時(shí)通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共政策過程。透明度愈高，公民對(duì)政府行為的理解程度和信任程度也愈高。實(shí)行政務(wù)公開，提高信息的透明度，這既是民主政治下公民和消費(fèi)者信息獲知權(quán)的具體體現(xiàn)，也是WTO規(guī)則對(duì)政府的一個(gè)基本要求，更是樹立信用政府形象的要求。而政府信任關(guān)系的目標(biāo)指向是良好的政府形象，良好的政府形象是符合大多數(shù)公眾以及社會(huì)公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)的形象，是為廣大公眾所肯定的形象，是以高美譽(yù)度為核心的形象，是贏得了公眾信任和支持的形象。塑造良好的政府形象則是政府組織不斷的順應(yīng)社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)、公眾的道德要求和最大限度的滿足公眾利益的過程，包含于其中的是理解、服務(wù)的倫理理念，尋求的是政府與公民關(guān)系的高度和諧。

5．提升政府的廉潔程度，建立廉潔政府。廉潔政府要求黨政干部必須奉公守法，清明廉潔，不以手中的公共權(quán)力謀取個(gè)人私利，不以自己的職權(quán)尋求額外的“租金”。一個(gè)良好的政府必須是一個(gè)廉潔的政府，古人云：“公生明，廉生威”，只有一個(gè)廉潔的政府才能真正的在人民群眾中樹立崇高的威信，具有最廣泛和最堅(jiān)實(shí)的支持基礎(chǔ)。提升政府的廉潔程度，建立一個(gè)廉潔政府能夠提高“信任”這一資本存量，從而提高公民對(duì)政府的信任度。

責(zé)任編輯 李 萍

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