建設社會主義新農村任重道遠

黨的十六屆五中全會公報以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”來描述對社會主義新農村的要求。這20個字是對農村物質文明、精神文明、政治文明未來發展藍圖的生動寫照。我們要按照中央的部署，扎扎實實地推進社會主義新農村建設。當前，制約農業和農村發展的深層次矛盾還沒有消除，免征農業稅后引發的問題即是深層次矛盾的體現。解決“三農”問題的任務仍然相當艱巨。

近年來開展的農村稅費改革是農村經濟社會領域一場深刻的變革，已經取得了積極成果。稅費改革的真正內涵不僅僅是減輕農民負擔，而是調整國民收入再分配格局。免征農業稅是惠民利民的重大舉措，但這只是農村稅費改革邁出的第一步，免征農業稅解決的問題可能不及由此引發和凸顯出來的問題多。這就使得深化農村改革勢在必行，并從客觀上為調整國民收入分配格局、轉換基層政府和村民自治組織的職能、建設社會主義新農村提供了新的契機。

一、免征農業稅后引發的問題

農業稅占財政收入比重較大的縣市，在總體財力中，上級補助收入占的比重不斷上升，已從“吃飯財政”淪為名副其實的“要飯財政”。取消農業特產稅和農業稅這兩個稅種，免除了征稅成本，也就鏟除了“搭車”收費的根基和平臺。現在看來，這種認識過于主觀：對形勢的判斷過于樂觀。實際上，為完成財政收入的任務，彌補收支缺口，有的縣市一綠的地方財政部門加大了對行政性收費、罰沒收入籌非稅收入的征收力度以增加入庫數額，造成了非稅收入的比重上升，“免稅興費”的傾向有所抬頭。

免征農業稅對鄉村治理結構未來的走向形成挑戰，基層干部和群眾之間的關系發生了變化。在稅費改革前；農業稅和其他收費是農民與國家之間的重要紐帶。但在免征農業稅后，鄉鎮干部不需要為收稅費來求村組干部和農民了，似乎可以不干事了。如果說稅費改革的結果是影響基層政權和基層自治組織的正常運行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導致農村公共產品供給的短缺，影響農村公益事業的發展，這顯然與稅費改革的初衷相違。現在的情況是以往傳統的干群關系發生了變化，鄉鎮矛口村級組織應由統治型的管理模式轉為服務型，可是傳統的管理模式和干部考核機制仍占據主導地位。

免征農業稅后凸顯和加劇的問題主要有：專項資金被挪用，配套資金無法落實。有的地方政府連“要飯財政”也維持不下去，最后是擠占挪用專項款。項目往往要求地方政府配套費用，但屬于“要飯財政”的地方政府往往不可能提供配套資金。其結果不是作假，就是把項目放在不太貧困的地方。如果真要配套，向群眾籌，則必然增加群眾負擔；如從銀行籌，則會形成新的掛賬。

最令人關注的問題是圍繞農村土地的利益問題成為焦點。地方財源的枯竭使得各個利益相關方都把目光集中在農村的土地上，農戶通過各種方式來占取宅基地，村以土地補償費作為集體收入的來源，政府來征地，企業通過政府和村來占地。改變土地用途，借“地”生財，是目前許多地方財政走出“赤字”困境的絕招。這種行為已經對農村的社會秩序帶來了大的隱患。

二，矛盾凸顯的深層次的原因

第一，國民收入分配格局扭曲，“條條”與“塊塊”的關系、中央與地方、地方的上級層次與基層之間的利益格局嚴重失衡，突出表現為稅收的分享結構嚴重向城市、向政府的上級層次傾斜。1994年通過分稅制改革形成中央和地方權力的重新劃分，在一定程度上造成地方各級的財權和事權劃分的扭曲。總的態勢是財權上收，事權下放。上邊對下邊是光給政策不給錢，基層的財權和事權嚴重不對稱。鄉村公共產品的過度供給(各個垂直部門為做工作、實現政績而布置下來的各項任務)和嚴重短缺(該干的事沒有錢干)并存。

從2003年起，幾個主體稅種實行省、市、縣共享，并且提高了對縣一級的上劃比例。縣級政府從國稅中得到的分成比例，增值稅從25％降到20％，縣級政府從地稅中得到的分成比例，營業稅從100％降到50％，個人所得稅從50％降到15％，企業所得稅從50％降到15％，城市建設維護稅從70％降到50％，加之取消農業稅，使縣級和鄉鎮的財源更趨薄弱，財政自給能力進一步降低。縣域經濟，是統籌城鄉發展的樞紐和聯結點，是建設社會主義新農村的平臺和主戰場，它應是最有活力的經濟。而一種幾乎完全依靠上級補助維持運轉的縣域財政，靠擠占項目資金勉強度日的縣域財政，是沒有生命力和發展動力的財政體系，無法為縣域的經濟和社會事業的發展起到支撐作用。如果聽任上述趨向發展，這顯然與科學的發展觀和以人為本的可持續發展的思路相悖。建設社會主義新農村的戰略目標也將難以實現。

第二，行政管理體制的改革滯后，部門既得利益固化的局面沒有得到改觀。迄今為止，在中央財政的轉移支付中，專項資金占很大比重，市場配置資源的比重在縮小。專項轉移支付的支配權掌握在省級各部門手中，一些廳、委、辦掌握著大量的專項資金，擁有資源的配置權，而且支配資源的權力越來越大。如，農口投資，都是投到一個縣范圍內，但林業部門管林業投資，農業部門管農業投資，水利部門管水利投資，部門利益的影響和條塊分割嚴重，“條條專政“導致地方事權的分割，市場配置資源的作用無法得到有效發揮。這種體制使得地方上要千方百計地爭取項目。

如果追求政府的各種優惠政策或資源成為許多部門或市場主體的重要目標，而政府部、門控制的資源投放又是“專項性”的，即把這部分專項資金給哪些地區、部門或市場主體的權力掌握在一些政府部門和一些人的手中，決策具有很強的隨意性和人為的成分，那么，嚴重的設租和尋租行為將不可避免。專項資金在某種程度上已經成為一些部門干部腐敗的根源。

第三，免征農業稅后基層政府和村組出現了反自治化的傾向。基層政府的走向應是從全能型、多功能的政府轉向有限功能的政府；從自上而下、行政型的政府轉向自治程度較高的政府，從統治型的政府轉向服務型的政府。為此，深化農村改革就要進行制度創新。但在免征農業稅后，許多鄉鎮和行政村的財政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的轉移支付，這反而加重了它們對上級的依賴程度。村干部的工資改由上面支付后，村干部民選化將變成村干部官僚化。以前在一些地方推行的“村賬鄉管”，現在則進一步提出“對一般鄉鎮，都要大力推行‘鄉財縣管’財政管理方式”。既然村民委員會是村民自我管理的基層群眾性自治組織，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的職權之一是“審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告”，現在由外部的“上級”單位來管理“下級”的財務，必然強化了自上而下的行政管理模式，反映出在鄉鎮和村這兩級的本級層次上有效制約機制的闕如。

三、對策：一個前提，兩個基點

解決上述問題，則應明確一個基本前提，即把深化農村改革和深化宏觀經濟體制的改革相結合，尤其是著力子中央和省一級的行政管理機構的改革和縣級綜合配套改革，更自覺地調整國民收入分配結構，協調“條條”與“塊塊”的關系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關系，建立一個更為公平的國民收入再分配體系。如果說，由于經濟規律的作用，城鄉之間在經濟上的差距、發達地區與欠發達地區之間在經濟上的差距在短期內還難以縮小，但通過國家政策的調整，在較短的時間內，縮小城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間人均享有基本的公共物品和社會福利方面的差距是可能的。

為此應加速行政管理體制的改革，打好改革的攻堅戰。國家應調整既得利益格局，大幅度減少專項資金，從源頭上削減中央各部門配置資源的權力，同時建立規范的橫向和縱向財政轉移支付體系。這樣可以減少尋租行為和決策的隨意性，有利于杜絕腐敗，提高效率，真正使財政體制能具有平衡地區間提供基礎性公共服務的能力。具體做法可以是先確定農村地區義務教育、公共衛生、大病統籌等基本公共產品和社會福利需求所需的財力，發達地區可，由省里解決，中西部地區由中央負擔。從現有的3000多億專項轉移支付款中能解決一塊，每年新增的財稅收入中也能提取一塊，最終做到“十一五”期間農村義務教育的雜費和書本費等由農民家庭負擔的費用全免；完善農村(尤其是貧困落后地區)的公共衛生體系和合作醫療(尤其是大病統籌)體系；使中西部地區的農民能從農村社會事業的發展中受益。

在這個大的前提下，農村發展方面一是要建立農村公共財政體系；二是改革與完善鄉村治理結構，在鄉村兩級建立起有效的、真正由農民群眾參與的制衡機制。這應是后農業稅時期建設社會主義新農村的兩個基點。為使縣、鄉鎮及村的機構能正常運轉，能履行為農民提供最基本的公共產品和社會福利的職能，必須有相應的財力作支撐，有一個健全的財政體系為基礎。所需的財力可以通過以下渠道加以充實，

1．調整分稅制的結構，財政向地方讓利，保證縣及縣以下有一定的稅源；著眼于促進縣域經濟的發展，開發當地的資源優勢，培植和涵養稅源，逐步增加縣及縣以下的財政收入，形成縣域經濟的良性循環。

2．增大體制性、制度性的轉移支付，將事權與財權一起下放，使轉移支付做到制度化、規范化、法制化。

3．深化農村土地制度的改革，遏止地方政府以地生財、隨意支配農民土地資源的權力。在嚴格限定國家征地行為符合“公共利益需要”的前提下，經營性用地不征為國有，在政府有關部門批準的農地轉為非農用地的前提下，允許集體建設用地入市。讓農民的集體經濟組織通過土地市場平等地進行交易，發展二三產業，從中獲取土地增值收益。

在保證財力的同時，必須加速鄉村治理結構的改革與完善，使資源能有效利用，防止資金的貪污挪用。

一是在鄉村兩級的議政和行政之間建起一種有效的民主制衡機制，解決“老板(廣大農民群眾)缺位”的問題。可以借鑒有些地方的經驗，做實村民代表大會制度或成立村民理事會，將其塑造成行政村的議決機關，而原來的權力機關村委會則成為具體的執行機構。村莊的重大事項由村民代表會議或理事會商議決定后，交由村委會實施。這樣，村代表(理事)不僅成了聯系村集體和村民的紐帶而凰也是村民參政議政的代理人。由村代會對執行機構(村委會)進行有效的監督和制約，防止違背民意、權力腐敗等問題的發生，有助于克服村級組織行政化的傾向。如果這種體制能夠成功，就可進一步把鄉鎮人民代表大會做實，由它來監督和制約鄉鎮政府的決策和行政。只有在鄉村兩級建立起有效的制衡機制，農村的公共財政體制才能真正落實，民主決策、民主管理、民主監督才不至于流于形式，農村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。

二是在有條件的地方推行農村社區股份合作制。在使村級組織能有可用的財力的同時，使包括土地增值收益在內的集體資產收益與社區農民的直接利益掛鉤，使群眾有積極性去監督資源的使用。

明確大的前提，落實兩個基點，自覺地調整國民收入的分配結構。通過調整稅收分成比例、加大制度性轉移支付和把農地轉為非農用地的增值收益留在農村，使其具備滿足農民基本需求的財力；通過改革和完善鄉村治理結構，使農村的財力能真正為民所用。從而逐步縮小城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間人均享受基本公共產品和社會福利的差距。這是解決公平問題、構建和諧社會的要求。從近期看，農民不至于因病致貧、因負擔子女上學致貧。減輕農民負擔，無異子增加農民收入，可以使農民有資金去發展生產，去消費，從而夯實發展農業生產、的物質技術基礎，啟動農村消費市場。從長遠看，能提高農民的人口素質，提升農村人力資本的質量。只有這樣，才能最終解決效率問題，使國民經濟的發展有一個堅實的基礎，建設社會主義新農村的偉大歷史任務才能早日實現。

(作者單位：青海省委黨校)