預算軟約束與花錢買機制

編者按:

2003年深化農村信用社改革以來，國家大量注資農信社，意圖通過正向激勵促進農村信用社轉換經營機制，達到“花錢買機制”的目的。這個目的實現了嗎？金融界、學術界對此頗有爭論。有人認為，農村信用社的改革偏重于基層機構的重組，熱衷于把“信用社”改名為“合作銀行”，而在本質上忽略了經營機制的建設。在管理體制、產權制度和法人治理結構等核心問題沒有根本解決的情況下，“花錢買機制”的目標很難實現，只是在短期內改善了農村信用社的資產負債情況，難以從源頭杜絕農村信用社的道德風險。在市場經濟中，預算約束硬化是經濟主體應具備的特征，嚴重資不抵債就要破產退出市場。對農村信用社改革要真正做到“花錢買機制”，首先要解決農村信用社的預算軟約束問題。本文在分析農村信用社特殊性的基礎上，探討了采取產權約束、市場約束和管理約束多種措施共同治理的方式。

預算軟約束的形成與后果

“預算軟約束”的概念最初是由美籍匈牙利經濟學家科爾奈提出的。由于長期虧損的國有企業總是受到財政補貼或其它形式的救助，不能被市場所淘汰，就出現了預算軟約束現象。預算軟約束的存在必須有兩個主體：一個是提供資金者（支持體），另一個是被注資者（預算約束體）。廣義的預算軟約束是指當一個預算約束體的支出超過了它所能獲得的收益時，預算約束體沒有被清算而破產，而是被支持體救助得以繼續存活下去。

農村信用社在經濟轉軌過程中扮演的是雙重角色，既是預算約束體，同時也是預算軟約束的支持體。農村信用社預算軟約束源于以下幾方面：

行政干預

分稅制大大削弱了地方政府的財政控制力量，在財政難以承擔預算軟約束支持體角色的背景下，其轉而加強對金融機構的控制，以建立融資平臺，向地方政府偏好的企業和產業提供金融支持。隨著國有商業銀行改革的深入，地方政府更加偏重于對農村信用社的控制，農村信用社為此積累了大量的改革成本。以貴州省為例，到2003年末，全省農村信用社累計虧損14.5億元，其中受政策、體制變化影響和行政干預形成損失的不良貸款有20億元。監管報表數據顯示，2002年末全省農村信用社資不抵債額為14.38億元，中央資金扶持政策解決了2002年底資不抵債額的50%，即7.19億元，其余需要農村信用社和地方消化。正是農村信用社作為預算軟約束的支持體承擔了政策性融資的義務，所以，農村信用社的資產質量問題也不能單純地歸咎于自身內部管理不善，在經營出問題時政府也就有義務予以救助。

內部人控制

農村信用社不僅在管理體制上沒有實行責任制，行政干預不同程度地存在，且其自身也沒有建立起責任制，癥結就在于所有者缺位。這種情況下形成的治理結構受制于內部人，經理層無需對經營決策失誤承擔責任，助長了道德風險。

外部性

農村信用社自有資本遠遠小于總資產，桿杠效應使其經營的狀態具有極大的外部性。為避免由一家農村信用社破產清算產生“多米諾骨牌效應”，引發一連串的銀行擠兌或倒閉，最后導致系統性金融危機，所以地方政府往往要求中央銀行對農村信用社予以救助。相對于發達市場經濟國家，我國對農村信用社的救助動機更為強烈。

金融服務權

對農村信用社的救助，除了防范金融風險之外，還要讓特殊群體獲得金融服務。目前，我國部分“老少邊窮”地區的農村信用社已處于技術破產狀態。像貴州省基層農村信用社中，員工人均保有存款量不足200萬元的有748個，其中有234個員工人均保有存款量不足100萬元，幾乎難以維持。這些農村信用社大多地處邊遠少數民族地區，服務半徑大，交通不便，經營環境差，按照有關規定，屬于撤并對象。但如撤并，當地將再次出現“三農”金融服務真空，農民不答應。當地農民對政府有三個希望：有一所學?？梢宰屝『⑸蠈W，有一所醫院可以看病，有一個農信社可以存取錢！“養不活又不能撤”的農信社靠自身難以走出困境，需要政府的扶助。

國家信用的隱性擔保使存款人相信，一旦農村信用社有了問題，政府總會解決，存款不會遭到損失，因此，農信社即使積累了大量不良債權，存款仍會源源不斷地流入，為其提供充分的流動性。加之農村信用社自身缺乏硬化預算約束的動力，從而有動機以較高的風險追求更高的收益，加大了產生不良資產的概率。另外，預算軟約束還可能助長對不良貸款項目追加貸款，強化借款人尋租和事后不履約的動機。反過來，大量不良資產又進一步強化了農村信用社的預算軟約束，形成惡性循環。

不完全信息博弈可能

如果把改革各方視為博弈參與人，那么，央行和銀監機構的金融管理部門為一方，農村信用社和地方政府為另一方。在博弈中過程中，容易形成不完全信息博弈。

在資金支持工作中，“委托人”（金融管理部門）的行動依賴于“代理人”（農村信用社）提供的信息。金融管理部門希望得到真實、可靠的信息，但農村信用社未必直言相告，這就需要金融管理部門設計機制，督促農村信用社講真話，而不是提供“免費午餐”。在第一階段，金融管理部門設計了激勵方案，通過專項票據的方式給農村信用社提供一個有條件的“期權”，誰先達標誰先享受扶持政策，即農村信用社要提高資本充足率、降低不良貸款比例，以便跨進門檻。第二階段，金融管理部門視農村信用社改制情況，拒絕或接受其機制：經營機制已轉換，則兌付中央銀行票據，反之則拒絕兌付，農村信用社用票據置換回不良資產。第三階段，金融管理部門建立農村信用社激勵的自我強化機制。通過市場約束、差別存款準備金制度和存款保險制度等，促使農村信用社步入良性循環，防止其在兌現中央銀行票據后走回頭路。

由此，農村信用社在第二階段接受金融監管部門的配置機制，力爭達到資金支持條件，并在第三階段如實報告自己的類型。這是正向激勵機制和嚴厲懲罰機制使然。

制約因素

股份制與合作制的組合問題

在產權制度改革中，多數農村信用社采用了股份合作制，表現為統一法人或組建農村合作銀行，這樣既保持了農村信用社對農民、農業和農村經濟的支持力度，又解決了內部人控制問題。但在實踐中，股份合作制尚待進一步完善，如處理不好會造成服務錯位和所有者缺位。農村信用社股權結構不合理，吸收“法人股”比較困難，大量增加的股金都集中在資格股，股本金來源單一，穩定性難保障。且絕大多數股東是農民和社會自然人，企業法人很少，股權高度分散。多數股東是為了臨時獲得貸款而非自愿入股，對農村信用社經營的好壞并不關心，股東的約束缺失。

服務“三農”與可持續發展的協調問題

這次農村信用社改革通過政策扶持強化了服務“三農”的定位。服務“三農”要以生存為前提，如何找到支農與盈利的結合點，是農村信用社必須要解決的問題。

大法人與小法人的關系

管理體制改革之后，作為省政府管理全省農村信用社的載體，省聯社履行對全省農村信用社管理、指導、協調和服務。從本質上講，省聯社是法人，縣聯社也是法人，而且省聯社是由各縣聯社入股、自下而上產生的，縣聯社是省聯社的社員，對省聯社具有民主監督的權利。但事實上，《省聯社章程》約定了縣聯社有服從省聯社管理的義務。省聯社對縣聯社的“管理和服務”具有很強的行政領導色彩，當縣聯社理事會的意圖與省聯社不一致時，多數情況之下縣聯社只有服從。從這個意義來說，作為獨立法人的縣聯社，其法人治理結構是不完善的。省聯社的“父愛主義”是縣聯社經營可能出現問題時的借口。

資金支持與機制轉換的效果

資金支持的目的是促進農村信用社轉換經營機制。但從執行情況看，少數農村信用社把資金支持作為改革試點的目的，不太關心經營機制的改造，加大了產生道德風險的可能。中央銀行票據置換不良貸款之后，農村信用社的資產狀況短期似乎有所改善，但如果經營機制不轉換，法人治理結構不完善，新的不良貸款必將形成，又會影響改革取得的成效。

政策建議

如何治理預算軟約束，國際上有兩種觀點：一種是作為外生變量的“華盛頓共識”，強調政府采取強硬態度；另一種是所謂的漸進制度觀念，主張改革方案之間的協調配合。而我國對農村信用社預算軟約束的解決可以采用兩種辦法：一是歷史劃段，事前就給予充足的資本；另一個是事后對不良資產一次性買斷。這次改革方案把“沉沒成本”鎖定在2002年末的監管數據上，目的在于強化預算硬約束。

農村信用社改革強化預算約束，實現“花錢買機制”，也要一個漸進的過程。

強調產權約束，共同治理。為了保證農村信用社持續發展和滿足資本充足率的要求，在合作制中引入資本是必要的，但股權設置一定要合理，并設計出適合廣大社員參與的治理結構，引導、保護社員和股東的積極性。

注重市場約束，劃清邊界。考慮到現階段農村信用社的政策性業務，建議參照招標的方式，對以服務“三農”為市場定位的農村信用社按照支農信貸總量給予一定比例的補貼限額，在限額內的結余歸農村信用社，超過部分由農村信用社承擔，以此激勵其更好地服務“三農”。

強化管理約束，從嚴治社。在現行管理體制下，應把整個農村信用社體系的法人治理結構作為一個系統進行考察，不斷完善，促進全省農村信用社經營機制的全面轉換。探索采用省聯社向各縣聯社派駐財務人員的會計委派制、經濟資本預算管理等制度，遏制費用的超業務增長。

加強制度約束，嚴格把關。完善資金支持考核制度，建立事后評估和懲戒機制。這是為了防止農村信用社的投機行為。如果農村信用社造假導致其不良貸款比例和資本充足率大起大落，監管部門可對農村信用社及其高管人員進行懲處，增大其違規成本。同時，健全資金支持考核指標，關注農村信用社可持續發展能力。資金支持考核指標除了資本充足率和不良貸款比例之外，可以考慮加入其他重要標準：農村信用社財務可持續性，即收益能否涵蓋成本；法人治理結構完善程度，“三會”是否正常發揮作用；市場定位，服務“三農”的功能是否得到強化。

（作者單位：中國人民銀行貴陽中心支行）