農信社制度變異及其動因

編者按：

針對20世紀90年代中后期以來農村信用社發展過程中出現的資金“非農化”和業務發展上的商業化、市場化傾向，1996年國務院出臺的《關于農村金融體制改革的決定》做出了“按合作制原則重新規范農村信用社”、“恢復農村信用社的合作制性質”的制度變遷選擇。從21世紀初開始，學術界和實務部門展開了合作金融是否符合國情的討論，概括起來大致有三種觀點。一是從農村信用社產生到1957年曾有過短暫的合作制發展時期，1958年“大躍進”以后就再也沒有堅持過合作制原則；二是從國際合作社聯盟的基本原則出發，認為農村信用合作社從誕生之日起就從來沒有真正實行過合作制；三是認為我國還不具備合作金融發展的前提條件，必須培育“合作”的經濟基礎、思想基礎和制度基礎，在主客觀條件成熟的條件下，發展我國的合作金融事業。

20世紀50年代初期，中國農村信用社設立的初衷的確是要按照合作金融模式運轉，但是50多年來的中國農村金融體制變遷，特別是農村信用社體制變遷，似乎并不盡人意，并沒有導致能夠滿足農村需求的農村金融供給機制的產生。農村金融從而成為制約農村經濟發展的重要“瓶頸”之一。那么，為什么又出現了后來對其合作性的認定？農村信用社在發展過程中為什么出現了異化？異化的動因何在？等等，這些問題需要結合50多年來改革的軌跡，對農村信用社制度變遷的內在原因與機制進行系統性回顧才可能明了。本文試圖就此探究正規合作金融在中國隕落的成因。

政府主導制度變遷

按照諾斯的界定，制度被理解為與具體行為有關的規范體系，它提供了人類相互影響的框架，并約束著人們的行為選擇。制度是在一定條件下，多個參與主體之間博弈達到的一種均衡狀態。作為在農村信用社領域約束金融參與主體行為規則的農村信用社制度安排，必將影響到中國金融制度結構、農村經濟結構甚至國民經濟結構的總體均衡。因此，作為制度變遷與轉型過程中的農村信用社改革，目的不僅在于要實現農村信用社直接參與主體（農戶、農村信用社）之間博弈的均衡，而且要有利于中國金融制度結構、農村經濟結構甚至國民經濟結構的總體均衡。而總體均衡的協調者主要是政府，所以，農村信用社制度變遷過程就變成農戶、農村信用社、政府多主體參與下的博弈均衡過程。政府是博弈中的天然強勢主體，并根據其意志和需要支配博弈過程的走向。由此，也決定了中國農村信用社制度變遷過程的復雜性和政府在其中的作用。

制度異化過程四個階段

在不同的歷史時期，政府主導的農村信用社改革的舉措是不同的，農村信用社制度變遷的動因也不一致，進而改革和制度變遷也就呈現出一定的階段性特征。

1951～1979年，農村信用社在為小農提供金融服務的同時，還成為政府獲取農村金融剩余的工具，是工業導向型金融體系的一部分。為推進中國的現代化，從1950年代初期開始，我國實施的是以優先發展重工業為核心的趕超型戰略。為擺脫經濟資源嚴重短缺的約束，政府排斥了市場機制，通過人為限制生產要素流動、扭曲生產要素和產品價格等手段，向重工業發展提供廉價的資源。為獲取農村金融剩余，政府以信貸資金的“統收統支”將農村信用社納入了公有制經濟體系，實現了農村金融資源轉化為對國有經濟的金融支持，保證了工業化的推進和體制內產出的增長。

1951～1959年，農村信用社的資本由農民入股，管理者由社員選舉，信貸為社員提供，合作制性質明顯，是扶持農業生產的重要金融力量。但合作化運動中，農村信用社范圍內的所有社員不論自愿與否，均在政治壓力下加入了信用合作社組織。而且，社員只有入社的義務，退社自由的權利實際上被剝奪。合作社的性質由“重復博弈”變成“一次性博弈”，決定合作社成功的“自我實施”協約被自我強制實行的協議所替代。這樣，“人們就不再可能用退出來保護自己，或以此作為制止其它成員可能偷懶的方式。其結果是，自我實施的協約在一個‘一次博弈’的合作社中就無法維持”，一個社員或部分社員的偷懶行為就會導致全體社員“倒退”到更低的勞動供給水平上，成為中國合作金融組織效率低下的重要原因。

在政府的強制參與下，管理體制發生了多次變遷：1958年農村信用社與設在人民公社的銀行營業所合并，農民從利他出發而參與合作的私有產權關系至此開始被忽視；1959年農村信用社下放給生產大隊，由生產大隊和公社信用部雙重領導；1962年，中央政府明確提出，信用社是農村人民的資金互助組織，是國家銀行的助手，是中國社會主義金融體系的重要組成部分，被強制納入國有金融體系，走上了“官辦”的道路。農戶以合作名義加入農村信用社的私有產權納入公有制經濟體系之后，由于無論在物質資源和組織資源上均無法與公有產權對抗，農戶之間基于相互了解的信任結構被行政權威沖散，增加了合作成本，致使農戶不愿意在信用社內部開展合作；1977年，國務院提出信用社既是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構；1979年，中央政府決定，農村信用社辦理農村各項金融業務，執行國家金融部門的職能任務。

在這個過程中，合作性農村信用社被集體化、準國有化，服務于新的經濟基礎，農村信用社的職能發生了異化，僅具有合作經濟的外衣，與真正的合作金融組織相去甚遠。

1980～1996年，農村信用社成為政府促進農村企業發展的工具。1980年代初開始，政府先后啟動了農村改革和城市經濟體制改革，推動農村鄉鎮企業、國有企業和城市私營經濟的發展。由于國有銀行在滿足國有企業發展的資金需求上力不從心，無力滿足農村工業化和蓬勃發展的鄉鎮企業的資金需求，農村信用社就成為政府支持農村鄉鎮企業發展的工具。為此，首先在1984年啟動了恢復農村信用社合作制的改革，提出要把農村信用社辦成自主經營、自負盈虧的群眾性合作金融組織，意在將農村資金需求以內在化的形式得到滿足。

此后，在中國農業銀行的管理下，農村信用社在民主管理、業務經營、組織機構等方面進行了探索。但是，農村信用社仍然處于國有銀行基層機構的地位，被“官辦化”。雖然1993年《國務院關于金融體制改革的決定》要求農村信用社逐漸從農業銀行分離出來，并于1994年實行了農業銀行、農村信用社分門辦公，但是，由于這次改革沒有突破國家銀行的制度邊界，農村信用社仍然生存在國有金融制度安排的邊緣。所以，恢復合作制的努力并沒有取得實質性的成果，政府改革和促進制度變遷的目標沒能實現。

1996～2003年，國有商業銀行逐漸退出農村領域，特別是退出欠發達地區農村領域，農村信用社成為農村金融的“主力軍”，并被賦予“支農”的政策性職能。這一時期，政府改革和促進農村信用社制度變遷的指導思想在于提高農村金融服務水平，增加對農業的投入，促進貿、工、農綜合經營，促進城鄉一體化發展，促進農業和農村經濟的發展和對外開放。

為了提高農村金融服務水平，1996年再次啟動了農村信用社恢復合作制改革，《關于農村金融體制改革的決定》提出了“按合作制原則重新規范農村信用社”、“恢復農村信用社的合作制性質”、“農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系”，并在此基礎上“把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織”。1999年，全國農村信用社工作會議提出組建縣（市）聯社，承擔行業管理和服務職能，農村信用社的組織制度安排得以強制性創新。

1997年亞洲金融危機后，國有商業銀行出于化解金融風險、提高資產質量及盈利等方面的考慮，先后退出農村領域，特別是退出欠發達地區農村領域，為農村信用社的發展留下了足夠的市場空間。那么為什么1996年的改革方案以及后來的一些改革主張沒能付諸實施？其重要原因有三：一是1996年的改革方案有削弱政府控制因素，有些方面不符合國家、政府部門的效用函數，因而沒有最終轉化為改革的行動；二是農村信用社對合作成員合作激勵的喪失。合作金融組織對成員的激勵主要表現在能否獲得金融服務及利潤返還，而從1950年代初至20世紀末，中國農戶在近50年的金融合作參與過程中不僅難以獲得金融服務，并且沒有參與過利潤分配；三是由于農村信用社業務發展機制和運作方式日益商業化。同時，基于幾十年來農村信用社從合作制到公有制的特殊制度變遷軌跡，其路徑依賴決定了回歸合作制的成本是極其高昂的，無論是國家、信用社還是社員，都不可能再選擇實施合作制。

2003年以后，農村信用社成為地方政府支配金融資源的工具，正規合作金融制度在中國隕落。2003年6月和2004年8月，關于農村信用社改革的指導文件明確提出，農村信用社改革要“堅持市場化的改革取向，以服務農業、農村和農民為宗旨，按照‘明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責’的總體要求，圍繞不斷改善金融服務，擴大支農效果的首要目標，逐步推進和完善管理體制和產權制度改革，促進農村信用社加強內部控制，改善經營機制，將農村信用社逐步辦成具有自主經營、自我約束、自我發展和自擔風險能力，為農業、農民和農村經濟發展服務的社區性地方金融企業?！?/p>

在這輪改革中，農村信用社面臨幾種模式的選擇：農村商業銀行、農村合作銀行、縣聯社統一法人、縣鄉兩級法人。合作制是一種可選擇的制度安排，但這次改革和制度變遷的重要原則是市場經濟規則，農村信用社領域實際上明確地開始了一場以市場化、商業化為導向的改革和制度變遷。在現實中，合作制實際上被忽視和拋棄了。至此，中國正規的合作金融制度在政府強制推進的制度變遷中終結了。

與以前的歷次改革不同，2003年啟動的改革在明晰產權的同時，把對農村信用社的管理權限下放給省政府，而在改革實施過程中，各省市毫無例外地選擇了成立省級聯社（銀行類機構）的體制。盡管建立省級聯社在理論和實踐上有其合理性，但是，從現有省級聯社的運作情況看，在“鄉鎮農村信用社→縣級農村信用社聯社→省級農村信用社聯社”框架下，實際上從下而上的股權性控制異化成為了從上對下的行政性控制，縣級聯社失去了應該有的對省級聯社機構在權益基礎上的控制權。在這個過程中，由于地方政府參與太多，農村信用社實際上成為“地方準國有企業”。

地方政府在農村信用社發展中的支配作用被強化后，其可能通過農村信用社向農戶和農村企業提供貸款，以支持地方經濟的發展，促進農村工業化。由此也可能會帶來負面影響。

首先，可能在農村信用社與政府之間形成一種剛性依賴，農村信用社（非國有產權）享受政府的隱性擔保并不斷獲得廉價的再貸款支持，使國有金融產權邊界以看不見的方式在農村領域進一步擴張，不但可能將中央政府對農村信用社的隱性擔保轉移成省級政府對農村信用社的隱性擔保，而且還可能削弱農村信用社通過明晰產權所建立起來的治理機制作用的發揮，導致治理弱化。

其次，農村信用社可能成為地方政府與中央討價還價和爭取金融資源控制權和使用權的工具，增加宏觀調控的難度和成本。

第三，為地方政府控制農村信用社、控制金融資源提供了機遇。盡管改革的本意不在強化政府對農村信用社的干預，但現有改革方案執行的結果卻存在強化政府干預和控制的可能。農村信用社依然受到政府或銀行監管當局過多的干預，社員（股東）大會的權利被削弱甚至從某種程度上被剝奪，使其失去對管理層的監督作用。農村信用社聯社改革方案不是由社員（股東）大會產生，而是由政府主導或主管部門制定，這顯然有悖于公司治理最基本的原則和內容。

農村信用社管理權下放給地方政府后，雖然有利于促進國有金融體制的“內部變異”與新體制因素的成長，但就已實現的運轉而言，其在顯著性地強化了地方政府對金融資源控制權的同時，還強化了金融資源配置的空間分割，為農村金融制度的進一步整體變遷設置了障礙，并可能導致中央政府金融監管作用效應的弱化。

2003年以來的改革要點，實際上是對1996年改革方案的繼承和某種程度的回歸，其能夠推進的原因，一是1996年以來國有產權以外的金融形式的增長導致了國有產權份額的下降，政府對非國有產權擴張的忍耐程度提高；二是此次改革把權力下放給了地方政府，制度變遷的動力由中央政府轉移到地方政府。

中國農村信用社改革與制度變遷、合作金融制度在中國隕落的過程，實際上是政府強制性制度變遷的發展過程。在這個過程中，中國二重社會結構帶來的缺陷盡顯無疑，在缺乏獨立地位與談判能力的農村個人和經濟主體面前，強大的政府充分顯示了其主宰力量，將農村信用社“商業化”、“準國有化”和“半工農中建化”，離農民、農村更遠了。

合作金融制度的未來

農村信用社的運轉，既然已經走上了市場化的道路，就應該徹底擺脫政府的隱性擔保局面，嚴格市場準入和退出，真正實現優勝劣汰。改革的過程應是以明確的市場為導向的發展過程，是一個發展市場力量、減少計劃控制和政府干預的過程，并在這個過程中逐漸完善治理機制。

正規合作金融制度雖然隕落了，但并不意味著合作制在中國的終結，也不意味作中國沒有合作金融制度和不會產生新的正規合作金融制度。盡管2003年及其后的改革不再把合作制放在突出地位，但只要民眾獲得了自主選擇、自主發展的權利，只要經濟金融中弱勢群體依然存在，合作金融就有存在的基礎。原有的合作金融組織異化，但新的嚴格意義上的合作金融組織會不斷應運而生，從而合作金融形式與商業金融形式始終保持著互補關系。

中國有眾多的弱勢群體（農戶、中小企業、經濟欠發達地區），合作制的需求是存在的。同時，經濟發展到一定程度后仍然需要合作，合作經濟與經濟發展程度無關。即使是強勢群體，也需要合作。這也是合作經濟在發達國家普遍存在的原因。

在經濟發達地區，農村信用社大多能夠實現盈利，如果按照合作制操作，沒有操作技術上的困難，更有條件實現以利潤返還（按照存款量或貸款量）為基本激勵模式的現代合作金融制度。而且，建立在血緣、地緣關系基礎上的金融合作更接近農戶，更容易克服大型商業銀行在與農戶的信貸博弈中所面臨的信息不對稱等缺陷，更有生命力。中國民間已有這種按照合作制度運作的金融成功案例，吉林省梨樹百姓資金互助合作社就是典型代表，它們預示著中國未來的合作金融之路。

（作者單位：中國農業大學經濟管理學院）