政策性銀行的改革與發展：日本的經驗

日本政策性金融機構改革塵埃已定

在郵政民營化法案艱難獲得通過之后，日本金融改革的重點目前已轉移到政策性金融機構的改革。日本目前有八家政策性金融機構，在小泉首相“民間能干的就讓民間干”、“建立小政府”的指導思想下，幾個月來，圍繞八家政策性金融機構的改革方案，各部門之間進行了熱烈討論和爭執，開始人們傾向于折中方案，即八家機構按職能合并成三家，即表示了改革決心又照顧了各方利益。但小泉首相堅決表示，要進行徹底改革，將政策性金融機構壓縮成一家。此次政府改革方案就是按照小泉首相指示，將八家政策性銀行中的數家民營化，其他職能合并成一家機構。

由小泉首相主管的經濟財政咨詢會議，經過反復討論研究，于11月29日正式提出了改革基本方針，其主要內容是：

第一，今后新的政策性金融機構職能限定為以下三方面：（1）支持中小企業發展和個人業務的開展；（2）確保國家海外資源的供應、并支持國家確保國際競爭力的提升；（3）在國際項目中進行國際日元貸款。

第二，到2008年，實現政策性金融機構貸款余額占GDP的比率要比現在減少一半，即由目前的18%降低到大約10%，以保持和國際平均水平同步。

第三，不增加新的財政負擔。財政部以后不再給政策性銀行補充資本金，也不會沖銷虧損。

按照基本方針的要求，國民生活金融公庫、農林漁業金融公庫、中小企業金融公庫、國際協力銀行及沖繩振興開發金融公庫將合并成一家新的政策性金融機構，但國際日元貸款業務今后如何開展，有待進一步研究決定，日本政策投資銀行和商工組合金融公庫實現民營化，公營企業金融公庫轉交地方經營管理。

改革方案中一項重要要求就是，到2008年政策性金融機構貸款余額占GDP比率減少一半。目前八家機構貸款余額為90萬億日元，如果按照基本方針要求，兩家家機構實現民營化，一家機構移交地方管理，則剩余的五家機構合并后即使不壓縮資產，也基本可以達到要求。因此，這項要求并不苛刻。有人認為此項指標定得太寬松。

民營化的兩家機構到2008年以后，政府將在5～7年內不再出資，該機構的股票上市時銷售情況如何很難判斷。另外，其籌措資金的成本將提高，美國標準普爾公司已表示，完全民營化后該機構評級可能降低，這對兩家機構是個考驗。

經過長期研究和爭論，改革方案終于出臺，五家合并，兩家民營化，一家移交地方管理。日本經濟界對政府改革方案總體表示歡迎，日本經團連會長奧田碩表示，“資金流向正從官轉向民，這對民間主導的經濟復蘇是重要的，對此表示歡迎”。但持反對意見的商工會議所會長山口信夫則表示“改革方案另人感到非常遺憾”。

政策性金融機構的特殊性

政策性金融機構具有財政和金融雙重屬性，具備財政與金融兩種功能。

從政策性來看，它必須支持國家的產業政策，接受政府的指導。與商業性金融機構不同，政策性金融機構的經營目標不是利潤最大化或股東權益最大化，而是要根據國家政策意圖，支持某些特殊產業成長，實現經濟結構調整等特定目標。由于目標模式的不同，政策性金融機構在融資機制、項目管理方式以及貸款回收安全保障體系等方面，均表現出與商業銀行明顯不同的特征，體現出很強的國家政策意圖。

從金融性來看，盡管政策性金融機構有財政調控的范圍，但其經營活動仍必須遵循市場經濟的一般規律，而不能破壞市場機制，政策性金融機構職能定位是，彌補商業性金融機構的空隙和市場機制造成的缺陷。政策性金融機構還必須遵循商業性信用中介機構的一般經營原理與方式，通過其負債業務吸收資金，再通過資產業務將資金投入到開發性項目上。同商業性金融機構一樣，政策性金融機構籌集的大部分資金也需要還本付息。政策性金融機構在經營活動中也必須維護自身的信用等級，需要遵循在利率、期限、規模三方面的匹配和量入為出原則，需要重視資金投入的安全性和流動性。因此，它只能以信用中介的方式而不是財政的方式、更不是賑濟的方式來執行國家的產業政策。

從國際經驗看，政策性金融維持傳統模式局限較多，急需向開發性方向轉型

目前，國外開發性金融有兩類：一是由主權政府所有或支持的國家機構，發達國家和發展中國家都有；二是國際多邊機構，以世界銀行以及一些區域性多邊機構為主要代表。這些開發性銀行機構，在全球、區域和國家范圍內提供特定經濟政策意義下的金融服務，對國家和世界經濟的發展和穩定起到了不可替代的作用。

就各國具體實踐而言，政策性開發金融的運作方式因其對主權（或國家）信用享有程度的不同，主要分為以下三種運作模式：

政策型開發模式。完全享有主權（或國家）信用，主要從事傳統政策性業務；開發性銀行本身也往往為國家全資所有。

綜合型開發模式。部分享有主權（或國家）信用；同時兼營為公共利益服務的政策引導性業務和直接參與市場競爭的商業性業務。開發性銀行本身或為國家全資所有，或與民間資本共建子公司，開展業務。

完全商業型開發模式。完全不享有主權（或國家）信用，國家在開發性銀行或擁有部分股份，或開發性銀行完全民營（私有）化。開發性銀行受股東利益驅動和支配，完全商業化運作，其業務范圍廣泛，甚至包括零售銀行業務。

從國際經驗看，改革成為主流。作為特定歷史階段的產物，政策性銀行對上世紀戰后的經濟恢復與發展起了重要的作用。但是，在其后半個多世紀里，隨著全球范圍內市場經濟的逐漸成熟，政策性銀行大規模長期存在的基礎已不復存在，其弊端也日益顯現。到二十世紀90年代，各國政策性銀行紛紛走上改革之路。如新加坡發展銀行（DBS）成立于1968年，由政府和民間共同投資創建。政府占有49％的股份，其他金融機構持股36％，公眾持股15％，目前總資產達到650億新元。其設立的目標是為制造加工業提供長期金融服務。經營上以政策性貸款業務為主，兼營商業銀行和投資銀行業務。到80年代中期，新加坡開發銀行已經逐漸演變為商業銀行和投資銀行，完全按照商業銀行的方式進行運作，被亞行認為是運行得比較成功的開發銀行。其他如斯里蘭卡國家開發銀行（NDBSL），印度產業發展銀行（簡稱IDBI）、韓國產業銀行（KDB）、泰國的農業與農業合作銀行（BAAC）和德國復興與開發銀行（KfW）等都較好的實現了轉型。

從國內實踐看，如果繼續定位于傳統的政策性銀行，在國際市場化運行和競爭中可能遭遇更多摩擦

最近中海油競購美國優尼科公司，競購對手就指責中海油依靠政府提供的超低成本資金開展不公平競爭。中海油競購優尼科的事例，彰顯我國實施“走出去”戰略中金融支持手段的不足，因此構建市場化的機構融資平臺是當務之急。政策性銀行只有通過改革，成為市場化的融資平臺，才能減少來自國外的政治阻力，其融資行為才能更有效地被國際社會接受。

而且，政策性銀行繼續作為傳統的政策性銀行，不僅受到我國財政總體規模的限制，而且也不利于政策性銀行自身的長期可持續發展。改革開放以來， 國家財政的總體規模始終局限在GDP的 10%～20%范圍，低于國際同類水平。再考慮到不斷增長的各種隱含債務，以及提高執政能力和政府角色轉換的新形勢要求，國家財政對政策性金融繼續直接提供大規模資金支持的力度將受到明顯制約。政策性銀行資本金和外匯資金單靠國家財政手段，難以在短期內得到彌補。同時，作為政策性銀行，政策性銀行的經營虧損由財政全部承擔，缺乏對經理人的正向激勵，難以依靠自身經營收益實現自身的長期可持續發展。

政策性銀行轉型為開發性金融機構，有利于自身可持續發展配合“經濟外交”并支持企業“走出去”

在開發性銀行商業化的過程中，各國都非常注重開發性銀行與其他商業性金融機構、以及開發性銀行自身的政策金融服務功能與機構贏利性之間的關系，并采取措施，建立健全制度法規。一方面鼓勵開發性銀行進入商業領域，加強商業性業務在法律和財務方面的獨立性；另一方面在開發性銀行參與市場競爭的過程中注重防范其借助政府資源從事不公平行為。大體說來，有以下兩種主要方式。

第一，建立子公司。綜合型開發銀行一般通過成立專門子公司來提供商業性服務。這些子公司，或為開發銀行全資擁有，或與戰略伙伴（大都是民營資本）合資成立，專門從事商業性盈利業務，并參與市場競爭。如法國信托局（CDC），德國復興與開發銀行（KfW），巴西國家社會經濟發展銀行（BNDES），世界銀行，歐洲投資銀行（EIB），都擁有具備獨立的法人地位和財務管理權限的子公司。這些子公司在法律和財務方面擁有獨立地位，受獨立董事會管理。部分子公司更通過上市成為公眾公司以優化治理結構和強化市場約束。如法國CDC全資擁有的上市企業法國國家人壽保險（CNP Assurances），專門從事商業人壽保險業務。此外，CDC 還與法國第三大商業銀行Caisse d’Epargne共同組建投資和融資銀行（CDC-IXIS）， 從事商業投行業務。國際多邊機構世界銀行和歐洲投資銀行（EIB）分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事無政府擔保業務。

第二，實行分賬管理、專項經營。實現政策性業務與其他開發性業務的嚴格分離。在兼顧政策性和非開發性業務的過程中，一些開發銀行沒有設立專門子公司，而是通過特別賬戶或信托基金，實行專項管理，從而達到隔離政策性和其他開發性業務的目的。如泰國農業與農業合作銀行（BAAC），對政府指定專項業務實行分賬管理，與專項業務委托方通過協議書或合同書建立委托關系，改革并設立專門的董事會對專項業務的管理、執行和業績負責。又如亞洲開發銀行（ADB）通過優惠窗口“亞洲發展基金（ADF）”為欠發達國家提供政策性較強的低息貸款，并與其他政策性較弱而開發性較強的非優惠貸款業務隔離開來。

自1994年春，我國相繼成立了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行等三家政策性銀行。它們承擔了從當時其他專業銀行（后者從1984年起陸續轉變為國有商業銀行）分離出來的政策性業務。從目前的現狀來看，三家銀行都開展了一些國外開發性銀行所從事的部分業務。十年過去了，我國社會主義市場經濟的改革和建設取得了重大成就，市場機制日益成熟，宏觀經濟環境、產業結構、市場需求和微觀條件等方面發生了巨大變化。三家政策性銀行如何適應新形勢，解決新問題，是擺在我國理論和實際工作面前的一個迫切性問題。從國內外經濟理論和實踐的發展趨勢來看，我國面臨著開發性金融機構發展的有利時機。

走開發性金融的改革道路，就是要把政策性銀行按資本充足、內控嚴密、公司治理完善、可持續發展的原則，轉變為貫徹國家意圖、以市場化運作為主、有較強國際競爭力和一定政策性功能的開發性金融機構。通過分賬管理、專項經營，分別管理國家交辦的政策性業務和銀行自主經營的商業性業務。同時建立一套合理的利益補償機制：既能保證政策性金融機構正常運轉并獲得微利；又能使開發性金融機構具有足夠的自有資本充足率并提取足夠的呆賬準備。