從一本書的出版談依法執政

朱　超

黨的十六大明確提出要構建社會主義和諧社會，為我國在21世紀的發展規劃了方向。依法執政是構建和諧社會的前提和重要保障，和諧社會則是實行依法執政的現實社會基礎。近期，江蘇人民出版社出版了《依法執政讀本》（“百千萬”工程干部培訓教材之一）。該書圍繞依法執政與和諧社會的關系，對依法執政的內涵、基本原則等進行了系統的研究和闡述，對培養和增進領導干部的法律意識、提高依法執政的能力、進而對建設法治中國、構建和諧社會均具有重大的理論和現實意義。

依法執政是構建和諧社會的前提，是新時期黨執政的一個基本方式。黨的十六屆四中全會《決定》將依法執政的內涵概括為要堅持“依法治國，領導立法，帶頭守法，保證執法”。如何依法執政是一個嶄新的課題，《依法執政讀本》對依法執政的內涵等問題進行了有益的探討。

一、 全面推行依法行政

依法執政是黨在依法治國基本方略基礎上提出來的治國理政方式。依法行政則是依法執政在行政領域中的具體體現，是實現依法執政的重要途徑。

所謂依法行政的要求是依法行政在法律上的指導理念、衡量標準和行為準則，是現代法治精神的集中概括和體現。（1）合法行政。行政機關實施行政管理應當依照有關法律的規定進行；沒有相關規定的，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。（同時，行政機關實施行政管理要合乎情理，這是合法行政的延伸與補充。）這是“合法”的第一層意思。“合法”的第二層意思主要指的不是合乎法律要求的狀態，而是一個統治被認可的程度，是社會大眾對政治秩序和權力體系基于內心自愿的認同、支持和服從。亞里士多德在《政治學》中曾指出：“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分（各階級）的人民都能夠參加而且懷抱著讓它存在和延續的愿意。”①在社會主義初級階段的今天，我黨需要從以下兩方面獲得并鞏固合法性的支持：第一，執政為民，大力發展社會生產力，以經濟績效不斷滿足人民群眾的物質利益需求，用執政的有效性生成合法性，以合法性增進執政的有效性；第二，維護社會主義意識形態，培育社會大眾產生和堅持對執政黨統治合法性的信仰和信念。（2）程序正當。行政機關在作出影響公民，法人或人其他組織權益的決定時，必須為當事人、利害關系人提供陳述、申辯和救濟的機會。我國的行政處罰法、國家賠償法等相關法律均確認了程序正當的要求。例如，信息公開，行政機關實施行政管理，特別是在作出對當事人不利決定時，必須采取聽證會等方式聽取公民、法人和其他組織的意見，并說明理由。從春運火車票價格聽證會到圓明園防水滲漏工程等一系列聽證會的舉行，要“多聽專家公眾意見，不能靠拍腦袋定項目”，標志著國家立法、政府決策朝民主方向又邁進了一步。行政機關實施行證管理，如果不提供權利救濟的，該行政行為就不能有效成立，即“無救濟即無行政”，這也是人類文明進步的體現。（3）高效便民。（4）誠實守信。（5）權責統一。行政機關依法享有多大的權力就應當承擔多大的責任。行政機關違法或不當行使職權，應當依法承擔法律責任。

二、 建立完備的法律體系

建立和完善社會主義法律體系，是構建和諧社會的內在要求。特別是在經濟體制和社會結構處于轉型時期的現階段，各種利益關系和社會矛盾錯綜復雜，對法制的需要更為突出、更為迫切。

有法可依，是實行依法執政的首要環節。改革開放以來，我國的立法工作取得重大進展，社會主義法律體系已經初步形成。但是，法律體系仍不完善，需要隨著實踐的發展，及時制定新的法律，并對不適應形勢發展的法律進行修改或廢除，以逐步建立起一個科學完備的法律體系。

三、 嚴格遵守憲法和法律

法律的生命在于遵守，否則就是一紙空文。亞里士多德曾經指出：“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現法治。”胡錦濤總書記在首都各界紀念1982年憲法20周年大會上指出：憲法是我國的根本大法，是治國安邦的總章程，是保持國家統一、民族發展、社會進步和長治久安的法律基礎，是中國共產黨執政興國、團結帶領全國各族人民建設社會主義的法制保證。黨的各級組織與黨員個人都必須遵守憲法，要學憲、守憲、護憲，并發揮先鋒模范作用，而決不能享有憲法或法律以外的特權。

孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一個經驗。”“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”②鄧小平指出：“我們要堅持共產黨的領導，當然也要有監督，有制約。”③

如何防范法外特權和權利濫用，該書提出構建從黨外監督黨依法執政的機制：使權力結構本身形成嚴密的制約和監督，以保證人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。在這種權力運行機制中，不同性質的權力要作分解，決策職能、執政職能、監督職能要相對獨立行使，使各種權力由不同部門行使，在各種權力之間形成合理的結構，保證權力依法運行，從而防止濫用權力的行為發生。

需要指出的是，依法執政包含兩層含義：一是要求黨嚴格遵守憲法和法律執政，不能超越憲法和法律行使執政權；二是要求黨主動運用法律執政，以適應形勢發展的需要。④既不能由于過分強調黨主動創制、運用法律執政而使其享有法外特權，削弱與損害憲法和法律的權威，也不能由于片面強調黨應當嚴格遵守憲法和法律執政而束縛其手腳，不能及時對憲法和法律進行修改，不能迅速把黨的政策和主張轉變為國家意志，造成黨無法有效回應與解決重大的經濟和社會問題。

四、 大力推進司法體制改革

法律的有效實施是黨依法執政的重要保證。市場經濟是法治經濟，和諧社會必然是法治的社會，隨著經濟關系從過去主要依靠政策來調整，到現在主要依靠法律手段來調整，司法職能已經從打擊犯罪為主，拓展為懲罰犯罪、維護權益、化解矛盾糾紛、保障經濟發展。司法工作的性質、地位和作用決定了公正司法是依法執政的重要內容，“一次不公的判斷比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了。”⑤司法不公，社會成員的合法權益就不能得到有效保護，紛爭就不能得到及時平息。社會公平與正義就難以實現，法律就會失去人們的尊重與信仰。為實現公正司法，必須大力推進司法體制改革。

近年來，我國司法機關采取了一系列的改革措施，如加大司法公開的力度，實現柔性執法，增強社會對司法活動的參與和監督等，在維護司法公正和提高司法效率方面都取得了一定的成效。但應該看到司法體制的改革尚存在一些明顯的矛盾和不足，如制度創新不夠，沒有觸及深層次的矛盾問題等，這需要做進一步的研究并制定出改革的措施。

注釋：① 參見亞里士多德《政治學》，第188頁，商務印書館，1996。

② ［法］孟德斯鳩《論法的精神》上冊，張雁深譯，第154頁，商務印書館，1982。

③ 《鄧小平文選》第3卷，第256頁，人民出版社，1993。

④ 參見袁曙宏《國家行政學院學報》，20061。

⑤ 參見［英］弗·培根《培根論說集》，水天同譯，第193頁，商務印書館，1983。

（作者單位：江蘇人民出版社）