深化農村土地制度改革

主 題 新農村建設在福建

深化農村土地制度改革，應先從賦予農民永久土地使用權入手，逐步向建立農民個體土地所有制過渡。

新農村建設的首要任務是發展農村經濟，為此，必須突出工業，加快推進農村工業化進程。

為扎實推進新農村建設，必須不斷擴大農村公共服務，為農民提供更多的公共產品和公共服務。

財政部門應在這幾年實踐基礎上，圍繞海峽西岸經濟區在新農村建設的目標、任務，從“五個立足”入手，促進農民增收、農業增效、農村穩定繁榮。

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王開明（福建省政府發展研究中心）

建設社會主義新農村，不僅需要增加生產要素的投入，還需要調整生產關系，消除阻礙新農村建設的體制性障礙。黨的十一屆三中全會以后，中國農村沖破“一大二公”的體制束縛，在全國推行了家庭聯產承包責任制，這項體制方面的偉大創新，大大解放了農村的生產力。還是同樣的一塊地、同樣的農民，在農村基礎設施、農業投入等方面并沒有太大變化的情況下，中國農業和農村卻發生了當代歷史上最深刻的變化。這也可見制度創新有時比生產要素的投入對于經濟社會發展更有意義。新中國成立５０多年來，中國農村土地制度經歷了三次大的變革。第一次變革是１９４９～１９５２年的土地改革運動，《中華人民共和國土地改革法》決定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”，３億多無地、少地的農民分到了７億多畝土地。第二次變革是１９５３～１９７９年農業合作化與人民公社化運動，由于實行“左”的路線，造成農民失去土地，土地歸大堆，一大二公體制建立。第三次變革從１９７９年至今，實行農村家庭聯產承包責任制，農民有了屬于自己的土地使用權與收益權。半個世紀農村發展的實踐證明，土地產權明晰，農村就發展（比如建國初期和２０世紀８０年代），土地產權不明晰（比如人民公社“一大二公”時期），農村發展就受阻。正因為如此，改革開放以來，中央一直十分重視穩定農村土地制度。１９９８年黨的十五屆三中全會通過了《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出了農村土地承包期再延長３０年的政策。同年，江澤民同志在安徽視察農村工作時又指出：“承包期再延長３０年不變，３０年之后更沒有必要變。”溫家寶總理在今年兩會閉幕后召開的記者招待會上說：“我們說要給農民土地經營權以長期的保障，１５年不變，３０年不變，就是說永遠不變。”這些都啟示我們，今后農村土地制度改革的方向應該是賦予農民長期而有保障的土地所有權，逐步建立農民個體土地所有制。

２００３年６月，福建省在全國率先開展了集體林權制度改革。過去，在集體林權體制下，經營收益由村集體決定，林農對林地幾乎沒有支配權，林農生產積極性嚴重受挫。這次林權制度改革，觸及“產權”這個核心，將集體林地均分到戶，以法律形式給林農頒發了林權證，集體林變成真正意義上的私有林，廣大林農獲得７０年甚至更長時間的林地使用權，林農還可以依法將擁有的林木所有權流轉、買賣。林農們高興地說：“現在山定了權，樹定了根，咱們的心也定了下來。”經過兩年半的探索，林權改革取得了顯著成效，全省１１０００多個村、７５００多萬畝林地明晰了產權，林農造林積極性空前高漲，全省林業總產值從２００３年的７２０億元增加到２００５年的９２０億元。林地產權明晰后，林農還可以用林權證向銀行辦理抵押貸款，從而搞活了農村金融。福建省林權改革的成功，受到林業部的充分肯定。國家林業部在“十一五”規劃中提出“二到三還”政策，即產權到戶、到人和還山、還林、還利于民。福建林權改革的經驗將在全國推廣。

林權改革的探索，自然會引起深化“地權”改革的聯想。８０年代初實行的農村家庭聯產承包責任制，曾經取得偉大成就。但隨著中國工業化、城市化的急速發展，短期的土地承包制、農村分戶經營的土地制度已經不能適應新形勢的需求，不能滿足億萬農民工進城安家落戶的需要，更不能滿足農業現代化規模經營的需要。問題的癥結在于，目前我國農村土地屬于集體所有，農民只擁有土地使用權、收益權，不擁有處置權，其土地產權是不完整的。國家《農村土地承包法》規定，農村土地承包后，土地仍屬于農民集體所有，“承包地不得買賣”。這意味著作為最重要的生產要素——土地沒有辦法實現自由流動，無法按市場經濟規律實現優化配置。農民土地產權不完整，還導致農民擁有的合法土地權益常常受到侵害。根據有關方面統計，從新中國成立到１９９０年，國家通過工農業產品“剪刀差”從農業凈調走１萬億元。２０世紀９０年代以來，非農建設用地超過３０００萬畝、失地農民達４０００多萬，這期間低價征地、高價出售，從農民手中竟拿走了２萬億元。中國農民，尤其是那些失地農民，不僅沒有享受到工業化和城市化帶來的好處，還為此做出了巨大的犧牲。低價征地制度，還造成失地農民上訪增多，影響社會穩定，同時在一些領域，還助長了權錢交易等腐敗現象，一些房地產商一夜暴富，導致社會失衡。因此，在建設社會主義新農村中，探索建立農民個體土地所有制的改革，對于農村發展具有長遠的戰略意義。其主要好處有六：一是農民擁有長期而有保障的土地所有權后，將從無產者變成有產者，貧困狀態將得到改變，９億農民，１８億畝耕地，人均２畝，即使每畝平均只按２萬元計算，農民人均即可獲得資產４萬元，相當于農民十年左右的人均純收入。二是土地明確歸農民所有以后，有利于土地有償轉讓，進城農民工可以從土地轉讓中得到補償，有了資本，可以在城里打工、購房或租房，他們的后代可以在城里上學，逐漸融入城市，成為新一代城鎮居民，從而大大加快中國農民轉變為城市居民的步伐。三是如同林權改革之后山地價值升高，轉讓兼并加快一樣，農民擁有的土地也將升值，農民可以通過土地轉讓或入股方式，獲得較高收益，農村土地規模經營也將大大加快。四是土地屬于農民，農民可以用土地產權證向銀行抵押貸款，用貸款發展生產，發展多種經營或用于解決生活急需問題（如就醫、子女上學等）農村金融將逐步盤活。五是土地產權明晰之后，有利于農民抵制對土地的亂征亂用，今后“集體”不能再以任何借口隨意“調整”承包地，國家建設用地也必須與農民或農民自己信任的組織在平等地位上協商，農民合法權益將得到保護。六是土地屬于農民，真正成為農民的命根子，從此以后，種地不養地、放牧不養草、濫砍濫伐等現象將會大大減少，農村生態環境和人居環境也有望大大改善。

深化農村土地制度改革是一項政策性很強的工作，牽一發而動全身。當前應重點抓好五個方面的工作。

——堅決維護現行《中華人民共和國農村土地承包法》的權威，決不許動搖農村家庭聯產承包責任制這個基本制度，并且在承包期再延長３０年不變的法律框架下，待時機成熟時明確賦予農民長期有保障的土地所有權。

——積極探索土地承包經營權有償轉讓改革，一旦明確了農民土地長期有保障的土地所有權，土地有償轉讓的改革將與林權制度改革一樣大大加快，農民將從國家領到“地權證”，并以地權證向金融機構抵押貸款，從而搞活農村金融。

——改革現行土地征用制度，制定國家建設與工業發展征用土地新法規，參照土地市場交易價格，制定土地買賣價格的浮動范圍等，切實保護農民合法權益，從根本上改變目前征地價太低、補償不及時、部分失地農民生活水平嚴重下降的現象。

——推廣我省及國內部分省市實行的“以土地換社保”等改革經驗，讓被征地農民在失去土地后能獲得就業和社會保障，讓他們能夠第一個分享到工業化、城市化帶來的好處，分享到改革開放的豐碩成果。

——在新農村建設中，借鑒福建林權改革經驗，選擇一些省、市、縣進行深化農村土地制度改革的試點，先從賦予農民永久土地使用權入手，逐步向建立農民個體土地所有制過渡，待取得經驗后，逐步在全國推廣。