安全生產行政許可制度淺議

石少華

行政許可亦稱行政審批，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可的特征表現在，它是一種法定的、強制性的行政管理活動，行政許可的設定、實施機關和實施方式以及實施程序依法確定，被許可人從事特定活動的權利、義務和違法責任依法設定。

《行政許可法》體現了黨和國家對安全準入行政許可的高度重視，為建立和實施安全生產行政許可制度提供了充分的法律依據。《行政許可法》規定可以設定行政許可的事項包括以下幾個方面。

1.直接涉及國家安全、公共安全、宏觀經濟調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；

2.有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；

3.提供公共服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；

4.直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、監測、檢疫等方式進行審定的事項，該項規定中可以設定行政許可的絕大部分事項都與安全生產有關，屬于法律明確可以設定行政許可的范圍；

5.企業或者其他組織的設立，需要確定主體資格的事項；

6.法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。我國現行法律、法規規定的行政許可包括審批、審核、批準、認可、同意、登記等不同形式，涉及不同部門、不同行政管理事項。不同種類的行政許可，其性質、功能、適用條件和程序具有很大差別。《行政許可法》根據行政許可的性質、功能、適用事項的不同，將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準、登記等5類。行政許可的主要方式是對被許可人頒發相關的證照和進行資質、資格認可和實施監督管理。實施行政許可的目的是為了規范市場主體資格，保證其市場活動合法有序。

安全生產事關國計民生。加強對安全生產的監督管理，是各級人民政府的重要職責。政府履行社會事務管理和市場監管職能的主要手段之一，就是依法建立和實施市場準入制度。安全生產的市場準入制度即安全生產行政許可制度，是我國社會主義市場準入制度的重要組成部分。生產經營單位是安全生產的主體，安全生產行政許可則是確認其安全資格的“身份證”和“通行證”。不具備安全生產主體資格的，不得從事生產經營活動。

導致我國安全生產形勢嚴峻的重要原因之一，是在過去相當長的時期內沒有建立健全和有效實施嚴格的安全生產許可制度，相關安全生產立法滯后。由于生產經營主體進入市場的法定安全生產條件不明確、不嚴格，缺乏必要的安全“門檻”，以致大批不具備基本安全生產條件和存在重大安全生產隱患的生產經營單位“暢行無阻”，無序生產經營，引發生產安全事故。

因此，要把住安全準入關，必須堅持預防為主，實行關口前移，抓源頭治理，依法建立健全安全生產行政許可制度，設定生產經營單位安全生產的權利、義務和責任，以此提升企業的安全生產條件，從而實現本質安全。

改革開放以來，國家高度重視安全生產法制建設，通過制定相關法律、法規，設定并實施了一系列的安全生產行政許可，初步形成了安全準入的行政許可體系。現行法律、行政法規設定和實施安全生產行政許可的主體，是安全生產條件較差、重大安全生產隱患較多、重大特大生產安全事故高發的煤礦和非煤礦山、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材等高危行業的生產經營單位。實施行政許可的范圍涵蓋了高危行業生產經營單位的主要生產經營活動。按照安全生產行政許可的主體及其活動的范圍劃分，煤礦有采礦許可、安全許可、生產許可、經營許可和礦長資格、礦長安全資格許可；非煤礦山有采礦許可、安全許可和礦長安全資格許可；建筑施工有施工單位資質許可、安全許可、施工許可；危險化學品有生產、儲存企業設立審批，安全許可，生產許可，經營許可，運輸許可，危險化學品登記；煙花爆竹有生產許可、經營許可、運輸許可、燃放許可；民用爆破器材有安全許可、生產許可、儲存許可、銷售和購買許可、使用許可，等等。

應當指出，上述行政許可是在不同時期、不同監管體制、不同立法中設定和實施的，相互之間不可避免地存在著某些交叉。安全生產行政許可制度的建立和完善需要一個過程。這些問題只有通過深化安全生產監督管理體制改革和完善安全生產法律體系才能逐步解決。當務之急是縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門，應當嚴格按照有關法律、行政法規和地方性法規的規定和本級人民政府的授權，履行各自的行政許可職責，建立起一道安全準入的“防線”。實施安全生產行政許可是一項嚴肅的行政管理和行政執法工作，需要高度重視，加強領導，重點突破，總體推進。為此，我們應當注意以下8個問題。

第一，依法履行職權。安全生產行政許可機關必須依照《行政許可法》《安全生產法》等相關法律、法規的規定，在法定職權范圍內實施行政許可，不得越權行政，不得濫用行政許可權，不得玩忽職守。

第二，嚴格審查安全生產條件。取得法定安全生產條件是申請和取得行政許可的前提和關鍵。安全準入的“關口”是法定安全生產條件，是從事生產經營的“硬杠杠”和生產經營單位市場準入的“門檻”。安全生產行政許可機關必須依法審查安全生產條件，不得降低或者放寬法定條件，不得為不具備安全生產條件的生產經營單位開“綠燈”。

第三，自覺遵守法定程序。法定程序是保證公正、公平、公開實施行政許可的法定要件。程序違法同樣要承擔法律責任。安全生產行政許可實施機關工作人員應當熟悉和遵守法定程序，按照法定程序履行安全生產行政許可和監督管理職責，不得違反法定程序或者任意改變法定程序，不得超越法定時限決定行政許可。

第四，加強動態監管。行政許可不僅是市場準入的前置性的行政審批，還是對生產經營全過程的安全監督管理。實施行政許可不僅要發證，更要監管。要解決在行政許可實施工作中重許可、輕監管或者只許可、不監管的問題。行政許可機關應當對已經取得安全生產行政許可的生產經營單位進行經常性的監督檢查，督促生產經營單位消除重大安全生產隱患，糾正安全生產違法行為，使其始終具備法定的安全生產條件。

第五，建立行政許可聯動實施機制。相關行政許可的實施和監管機關不是一個，相關行政許可之間是相互銜接的。相關行政許可實施機關只有各司其職，密切配合，才能形成嚴密的安全準入監督管理體系。相關行政許可實施機關之間應當建立必要的告知、備案、移送、會商等工作制度，及時溝通情況，查堵“漏洞”，糾正問題，使相關行政許可的實施和監管銜接有序，形成合力。

第六，嚴肅查處違法行為和違法者。要重點查處知法違法、暴力抗法，無證非法生產經營和持證違法生產經營，造成重大、特大生產安全事故或者嚴重后果的違法行為和違法者，依法從重實施行政處罰，不得“高抬貴手”。對監督檢查過程中發現或者舉報的安全生產行政許可違法行為，應當依法查處，不得姑息遷就，包庇縱容。

第七，嚴明法紀，建章立制。安全生產行政許可實施機關工作人員權重責大，應受紀律和制度的約束。要有明確的工作責任制和規章制度，依靠內部監督制約制度和機制，保證依法行政，防止失職、瀆職，防止腐敗。安全生產行政許可機關的領導人和內設機構的負責人以及有關工作人員在履行職責時，應當廉潔自律，秉公辦事，不得徇私舞弊，貪贓枉法。

第八，強化社會和輿論監督。在實施安全生產行政許可和監督管理工作中，安全生產行政許可實施機關應當充分調動城鄉社區基層組織和人民群眾的積極性，建立安全生產違法行為舉報受理、查處和獎勵制度，堅持群防群治，發揮社會監督的作用。要充分發揮輿論監督的作用，堅持正確的輿論導向，宣傳推廣安全生產的先進經驗和典型，揭露安全生產違法行為和違法者，營造強有力的輿論監督氛圍。

編輯 馮瑾