科學制定安全生產規劃指標

楊　富

國家安全監管總局規劃科技司司長 楊 富

十屆全國人大四次會議審議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）明確提出，按照全面建設小康社會的總體要求，“十一五”時期安全生產工作要堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”，努力實現安全生產狀況進一步好轉。同時，首次將“單位國內生產總值生產安全事故死亡率”和“工礦商貿就業人員生產安全事故死亡率”2個綜合反映安全生產狀況的規劃指標納入《綱要》。國家統計局在《2005年國民經濟和社會發展統計公報》中，也首次將上述2個綜合指標和“道路交通萬車死亡率”和“煤礦百萬噸死亡率”2個專項指標納入國家統計指標體系。這充分體現了黨和政府對安全生產工作的高度重視，從科學制定安全生產規劃目標、建立完善安全生產指標考核體系入手，突出解決好關系人民群眾切身利益的安全生產問題的決心。

今后5到10年，是我國經濟結構調整和經濟增長方式轉變的重要時期，必須科學制定安全生產規劃指標，落實安全生產責任，采取行之有效的措施，有效遏制事故總量大、重特大事故多發的態勢，保證實現《綱要》提出的安全生產狀況進一步好轉的奮斗目標。

一、科學制定安全生產規劃指標落實安全生產責任

目前，美國、日本等工業發達國家均制定了職業安全健康計劃，并明確可考核的量化指標，如美國職業安全健康局（OSHA）制定的2003年～2008年職業安全健康戰略計劃，確定工作場所的死亡率減少15%，工傷和職業病發生率減少20%，并將這2個指標作為業績考核指標跟蹤并向勞工部報告。日本2003年～2007年的工業事故預防計劃是繼續保持工傷死亡人數下降趨勢，年度因工死亡人數低于1 500人，5年內事故起數降低20%。

我國從2004年起開始建立以控制事故死亡人數為重點的全國安全生產控制指標體系，部分地區將控制指標完成情況納入領導干部考核內容。實施2年來，得到了地方政府和各有關部門的肯定。

國內外實踐證明，建立安全生產控制指標體系，對指導安全生產工作，促進生產安全事故傷害率的持續降低是行之有效和必要的。

1.安全責任是安全生產的靈魂

長期以來，由于沒有剛性、量化的安全生產規劃指標，安全生產責任的考核一直缺乏操作性，使安全生產責任的落實多停留在定性衡量和形式考核的層面上。一些地方在推動經濟和社會發展過程中，往往存在重經濟、輕安全的傾向，在地方經濟社會發展規劃和企業總體發展戰略中，存在著片面追求經濟增長指標，忽視安全發展的現象。因此，要強化行政首長負責制和企業法定代表人負責制，只有主要領導人親自抓、負總責，才能做到“為官一任，保一方平安”。做好安全生產工作是政府履行社會管理和市場監管職能的基本任務。各級地方政府只有深刻領會和落實安全生產責任，才能以科學發展觀為指導，樹立正確的政績觀；才能真正結合本地區實際認真貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，切實建立和層層落實安全生產責任制，在地區發展規劃中體現安全工作的“三同時”。同時，堅持企業是安全生產的責任主體，企業法定代表人要切實履行企業安全生產第一責任人的職責，要把安全生產的責任落實到每個環節、每個崗位、每個人，才能從根本上提升企業本質安全水平，杜絕少數企業單純追逐利潤，忽視安全，不要安全，無視從業人員生命健康，甚至無視政府監管，無視國法的現象。

2.建立安全生產指標考核體系，落實安全生產責任

建立安全生產考核指標體系是促進各級政府和企業切實落實安全生產責任的需要。經濟和社會發展指標一般有2大類：一類是增長性指標，越多越好，越高越好，如經濟增長速度、利潤、GDP等。一類是控制性指標，越低越好，越小越好，不要突破控制，如人口增長率、案件發生率等。安全生產控制指標屬于后者。要切實建立和落實安全生產責任制，就要科學制定安全生產規劃目標，建立健全安全生產考核指標體系，將安全生產納入各級政府政績考核和企業業績考核的重要內容，通過層層分解和落實省、市、縣、鄉政府和企業安全生產的政績、業績考核指標，推動各級黨委、政府領導高度重視安全生產工作，加強對安全生產工作的領導，形成有效的制約機制。約束一些地方領導為保護局部經濟利益，對存在重大隱患的企業“睜一只眼，閉一只眼”的行為；防止一些企業主體責任不落實，安全生產基礎工作薄弱，管理混亂的現象發生。

二、科學制定安全生產“十一五”規劃指標

按照《綱要》提出的安全生產規劃指標，國家安全監管總局編制的《安全生產“十一五”規劃》（以下簡稱《規劃》），緊緊圍繞國務院《關于進一步加強安全生產工作的決定》（以下簡稱《決定》）提出的“到2007年，建立起較為完善的安全監管體系，全國安全生產狀況穩定好轉，礦山、危險化學品、建筑等重點行業和領域事故多發狀況得到扭轉，工礦企業事故死亡人數、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率等指標均有一定幅度的下降。到2010年，初步形成規范完善的安全生產法治秩序，全國安全生產狀況明顯好轉，重特大事故得到有效遏制，各類生產安全事故和死亡人數有較大幅度的下降。力爭到2020年，我國安全生產狀況實現根本性好轉，億元國內生產總值死亡率、十萬人死亡率等指標達到或接近世界中等發達國家水平”的奮斗目標。根據近幾年對國內和部分國外安全生產統計指標和統計數據的研究、整理和分析，提出了“億元國內生產總值（GDP）死亡率”和“工礦商貿就業人員十萬人死亡率”2個反映安全生產總體狀況的綜合指標，提出了“道路交通萬車死亡率”和“煤礦百萬噸死亡率”等一系列反映高危險性行業或領域安全生產狀況的專項指標。并以此為基礎，進一步建立健全安全生產指標考核體系，有效推進安全生產責任的落實。

1.億元國內生產總值生產安全事故死亡率（以下簡稱億元GDP死亡率）

它是各類生產安全事故死亡人數與國內生產總值的比率。表示一定時期內，每生產億元國內生產總值，因各類生產安全事故造成的死亡人數。億元GDP死亡率是綜合反映和評價一個國家或地區安全生產狀況和水平的指標。由于不同國家或地區經濟發展水平不一，經濟結構不盡相同，就業人員數量差別很大，因此使用“事故起數”“死亡人數”“直接經濟損失”等絕對指標進行事故統計分析時，往往有局限性，容易形成經濟越發達、人口越多的地區，事故越多、安全狀況越差的表象。采用億元GDP死亡率，可以綜合客觀地反映和評價不同地區在經濟發展過程中與其密切關聯的安全生產狀況。

鑒于國務院《決定》明確提出“力爭到2020年，……億元國內生產總值死亡率、十萬人死亡率等指標達到或者接近世界中等發達國家水平”的奮斗目標，考慮到“十一五”期間是我國經濟快速發展時期，也是貫徹落實《決定》要求，實現奮斗目標的關鍵時期，我們將“億元GDP死亡率”作為首選安全生產規劃指標。同時，近年來我國已有河南等部分省份陸續嘗試使用“億元GDP死亡率”，作為衡量與考核各級政府、各個區域安全生產狀況與工作的指標，強化了各級地方政府對安全生產重要性的認識，取得了積極的效果。

2005年，我國億元GDP死亡率為0.70，考慮到“十一五”時期，隨著國家不斷強化安全生產監管，加大安全生產投入，以及我國工業化水平不斷提高等因素，規劃2010年億元GDP死亡率比2005年下降35％達到0.45，作為2010年的規劃目標是合理的，通過努力是可以達到的。

2.工礦商貿就業人員十萬人生產安全事故死亡率（以下簡稱十萬人死亡率）

它是工礦商貿企業生產安全事故死亡人數與工礦商貿企業就業人員的比率，表示工礦商貿企業每十萬就業人員中因生產安全事故造成死亡的人數。十萬人死亡率是綜合反映我國高危險性行業和領域安全生產狀況的指標。我國工礦商貿領域涉及行業眾多，產值在國內生產總值中占有較大的比重，平均每年生產安全事故造成死亡約1.6萬人，在我國各類生產安全事故死亡總人數中居第2位（僅次于道路交通）。同時，我國目前仍處在社會主義初級階段，生產力發展水平不均衡，工礦商貿領域還有一部分行業技術裝備落后，各行業的危險程度、從業人數相差也很大，使用“死亡人數”“直接經濟損失”等絕對指標，在進行工礦商貿領域不同行業間安全生產狀況的統計分析對比時不夠科學、全面。

目前，國際上普遍采用十萬人死亡率指標來反映和評價本國職業安全狀況；國際勞工組織也大力推薦使用十萬人死亡率指標，這樣便于在不同國家和地區之間對職業安全健康狀況進行比較。鑒于國家安全監管總局在承擔全國安全生產綜合監管職責的同時，還直接承擔全國工礦商貿領域安全生產監督管理的職責。多年來也是依據職責，以工礦商貿作為統計事故傷亡的統一口徑。為此，將十萬人死亡率界定為“工礦商貿從業人員十萬人生產安全事故死亡率”，作為“十一五”期間貫徹落實國務院《決定》的階段性目標。

按照目前國外工礦企業十萬人死亡率的統計口徑測算，2005年，我國工礦企業十萬人死亡率為10左右。但是由于按照現行的統計制度，對于“工礦企業十萬人死亡率指標”所涉及的“工礦企業就業人員數量”，目前尚無成熟的統計渠道與可靠的統計數據基礎。因此，考慮到統計數據來源的可靠性和規劃指標的可操作性，國家安監總局選用“工礦商貿從業人員十萬人死亡率”作為規劃指標。其中，工礦商貿企業生產安全事故死亡人數為工礦商貿領域各類生產安全事故死亡人數之和，數據由國家安全監管總局統計提供；工礦商貿領域就業人員為第二、第三產業就業人員數，數據由國家各級統計局統計公告提供。2005年“工礦商貿從業人員十萬人死亡率”為3.85，規劃到2010年下降25%以上，達到2.8。

3.道路交通萬車死亡率是道路交通事故死亡人數與機動車數量的比率

它表示每1萬輛機動車中因道路交通事故造成死亡的人數。道路交通萬車死亡率是專門反映我國道路交通安全水平的指標。由于在我國各類事故中，道路交通事故總量大，死亡人數最多。1996年～2005年，道路交通事故平均每年發生50多萬起、死亡9萬多人，約占各類事故起數和死亡人數的71％、76%，為此，我們選取“道路交通萬車死亡率”作為高危險性行業安全規劃指標。

目前，國外在進行道路交通事故統計時，也有采用“事故起數”“死亡人數”等絕對指標的個別情況，但是由于各國道路基礎設施、機動車保有量、公路里程和機動化水平等狀況各不相同，絕大多數國家都采用“道路交通萬車死亡率”作為全面衡量道路交通安全狀況的重要指標。我國多年來也一直采用“道路交通萬車死亡率”作為衡量道路交通安全狀況的綜合指標。為此，我們規劃2010年道路交通萬車死亡率比2005年下降35%～40%，由2005年的7.60下降到5.0～4.54。

4.煤礦百萬噸死亡率是煤礦事故死亡人數與原煤產量的比率

它表示煤礦每生產100萬t原煤因生產安全事故造成的死亡人數。煤礦百萬噸死亡率是反映我國安全生產問題最突出的煤礦安全生產水平的指標。

選取煤礦百萬噸死亡率作為高危險性行業規劃指標，一是在工礦商貿企業事故中，煤礦事故死亡人數最多，特大事故突出。近10年來，在1次死亡30人以上特別重大事故中，煤礦事故平均每年發生8起，占58％；在1次死亡10～29人特大事故中，煤礦事故平均每年發生42起，占36％。二是不同地區的煤炭產量不相同，采用絕對死亡人數等指標反映該地區煤礦安全生產狀況不便于與其他地區進行對比。采用“煤礦百萬噸死亡率”可以綜合地反映煤礦安全生產狀況，也是當前世界主要產煤國家的通行做法。

我們規劃經過不懈努力，到2010年煤礦百萬噸死亡率要比2005年下降25%以上，由2005年的2.81下降到2.11。

三、規劃指標的科學性、操作性、適用性和可考核性

科學制定安全生產規劃指標，并與各項社會指標、人文指標、資源指標和環境指標一起，共同構成實現經濟社會全面協調、可持續發展的目標體系，是貫徹落實以人為本的科學發展觀，構建社會主義和諧社會的客觀要求，也反映了經濟社會發展的必然趨勢和全黨全國人民的共同愿望。同時，安全生產規劃指標的科學制定，也將為進一步建立完善安全生產指標考核體系，落實安全生產責任，樹立正確的政績觀，堅持安全發展，實現安全生產狀況進一步好轉的總體目標打下堅實的基礎。

1.安全生產規劃指標具有較強的科學性、操作性

規劃指標所需的統計數據均有穩定的統計渠道和可靠的數據來源。上述安全生產規劃指標所需要的“各類生產安全事故死亡人數”“工礦商貿企業事故死亡人數”“煤礦事故死亡人數”和“道路交通事故死亡人數”等統計數據，均可按照現行的安全生產統計制度，從各級政府安全監管部門的統計匯總數據中采集。“國內生產總值”“第二、三產業從業人員數量”“煤礦原煤產量”和“機動車保有數量”等統計數據，均可以通過各級政府統計部門的公告、安全監管部門的統計匯總數據中采集。因此，上述規劃指標科學性、防偽性、操作性強，且具有安全發展的導向作用。

2.安全生產規劃指標對于各地區具有普遍的適用性和可考核性

規劃指標無論對于國家、省、市、縣各級政府，均可采用，具有普遍的適用性。按照《決定》關于“建立全國和分省（區、市）的控制指標體系，對安全生產情況實行定量控制和考核”和《綱要》關于“建立完善安全生產考核指標體系”的要求，上述規劃指標也可以作為各地區、各行業或領域安全生產工作和領導干部的政績考核指標，監督、約束和評價相應的安全生產工作。

3.安全生產規劃指標可從不同角度反映安全生產狀況，又可綜合反映安全與發展的關系

億元GDP死亡率是反映一個國家或地區在經濟發展過程中的安全程度，是從廣義上反映在經濟發展過程中安全生產的狀況，其指標水平與經濟發展密切相關。十萬人死亡率是直接反映工礦商貿就業人員在生產經營活動過程中的安全程度，其指標水平直接與安全生產狀況密切相關。道路交通萬車死亡率是專門反映我國事故總量最大、死亡人數最多的道路交通安全水平的指標。煤礦百萬噸死亡率是反映我國安全生產問題最突出的煤礦安全生產水平的指標。但是，上述指標（特別是前兩項綜合指標）共同使用，相輔相成，能夠全面綜合地反映和評價一個地區的安全生產程度及其是否實現了安全發展。

例如，對于經濟較發達地區，其億元GDP死亡率指標往往較低，但如果同時十萬人死亡率較高，則僅憑第一個指標就不能說明其安全生產狀況好，只能說明其在經濟快速發展的同時未能實現安全發展。對于經濟欠發達地區來說，其億元GDP死亡率指標往往較高，但如果同時十萬人死亡率較低，則僅憑第一個指標也不能說明其安全狀況差，只能說明其安全狀況不錯但經濟不夠發展。

4.規劃指標是對現行控制考核指標的補充、完善和提升

2004年，國務院安全生產委員會實行以控制事故死亡人數為重點的全國安全生產控制指標考核以來，落實情況總體較好。通過將安全生產控制指標分解到各省，逐級落實，絕大多數地區、行業和領域事故死亡人數有所下降，基本控制在指標以內。實施2年來，得到了地方政府和各有關部門的認可，有力地促進了各級安全生產責任制的落實；特別是引起了各省、自治區、直轄市黨委、政府領導的高度重視，加強了對安全工作的領導，形成了有效的制約機制。實踐證明，建立健全安全生產控制指標考核體系是必要的，也是行之有效的。

但與此同時，也有部分地區，特別是經濟發達地區反映，使用現行的控制指標（各類事故的絕對死亡人數），往往形成經濟發達地區死亡人數多、安全狀況差的印象。為此，使用億元GDP死亡率、工礦商貿就業人員十萬人死亡率等規劃指標作為現行安全生產控制指標的補充與完善，既反映了地方安全生產監管部門的呼聲，也使作為衡量地方安全生產狀況的綜合性指標更為合理、科學。

中共中央五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確提出“堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展”的安全發展的指導原則。安全發展就是要協調好安全與發展的關系，經濟發展的同時要保障人民群眾的生命財產安全。通過科學制定上述安全生產規劃指標，并以此考核各級政府、各相關行業和領域領導干部，樹立正確的政績觀，進一步落實安全生產責任，對于安全生產工作必將起到積極的導向作用。我們要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，在以胡錦濤總書記的黨中央領導下，以更大的決心，更扎實的工作，實現安全生產狀況進一步好轉，為保障人民群眾生命財產安全，構建社會主義和諧社會做出應有的貢獻。

編輯 曉訥