強化法律監督制度設計中的幾個問題

　　內容摘要：法律監督是我國法律中的一個專門術語，有其特定的含義，是指檢察機關的法律監督，即檢察機關根據法律的授權，運用法律規定的手段對違法行為進行監察督促，以保障國家法律統一正確實施的活動。但是，由于目前在法律上給予了檢察機關以總括性的監督職能，但是對其實現方式卻尚付闕如，結果是監督權的行使不盡人意，檢察機關常有“欲渡無舟楫”之惑，欲行監督卻無從下手。因而，有必要對法律監督制度進行重構，改革的目標是完善、細化具體的制度，同時在憲法和法律規定的范圍內拓展法律監督的領域，強化法律監督的手段，使得法治從宣言、綱領式的宏大目標變為具體、可行的規則。強化法律監督的制度重構首先應當明確強化法律監督的微觀(操作)原則，在此基礎上建立權力監督制度、公益監督制度，并建立完善訴訟監督制度。
　　關鍵詞：法律監督 制度 重構
　　法律監督是我國法律中的一個專門術語，有其特定的含義，是指檢察機關的法律監督，即檢察機關根據法律的授權，運用法律規定的手段對違法行為進行監察督促，以保障國家法律統一正確實施的活動。法律監督有廣義狹義之分，廣義指國家與社會為保證法律準確有效的實施而依法對其執行情況所進行的監察督導。具體包括國家權力機關的監督、行政機關的監督、司法機關的監督、社會團體的監督和人民群眾的監督等。狹義指國家檢察機關為保證法律的正確統一實施而依法進行的監察與督導。對法律監督作狹義的解釋是必要的，在整個國家權力架構運行的監督體系中，法律監督是其重要的組成部分之一。它的獨立地位由我國憲政體制決定，從這個意義上說，檢察權與法律監督權具有同等性，檢察權其實就是法律監督權。
　　新的歷史時期的檢察機關，應當在日益復雜尖銳的社會矛盾沖突中，日益凸顯的社會各階層、各利益集團權益調整格局中，充分發揮法律監督職能作用，以維護國家法制正確統一實施來保證共產黨所領導的廣大人民群眾意志和利益的實現，保障國家政權架構的穩定運行，保衛社會政治經濟等制度穩定發展，監督制衡和防止各種權力的濫用和異化，促使在全社會實現公平和正義。但是，由于目前在法律上給予了檢察機關以總括性的監督職能，但是對其實現方式卻尚付闕如。結果是監督權的行使不盡人意，檢察機關常有“欲渡無舟楫”之惑，欲行監督卻無從下手。因而，有必要對法律監督制度進行重構，改革的目標是完善、細化具體的制度，同時在憲法和法律規定的范圍內拓展法律監督的領域，強化法律監督的手段，使得法治從宣言、綱領式的宏大目標變為具體、可行的規則。
　　在目前這一特定的歷史時期，我們在強化法律監督的制度設計時，既不能落后時代，也不能超越階段。我們認為，法律監督制度應當建立在不同層面上，檢察機關的法律監督應從不同層面將其設置為權力監督、利益監督和訴訟監督三種。最高層面的是建立權力監督制度，第二層面是建立公益(國家利益和社會公共利益)監督制度，以及作為最低層面的訴訟監督制度的完善。在法律監督的制度設計時作上述的三層面的分類，是針對我國目前的特定歷史時期而作出的設計，分類方式并不在同一層面，三者之間可能有不同程度的交叉，但對法律監督制度作如此的制度設計，不僅有利于法律監督職能的有效充分的發揮，而且可以使法律監督權恰當配置和正確有效實施。
　　
　　一、強化法律監督的微觀(操作)原則
　　　改革的目標是完善、細化具體的制度，同時在憲法和法律規定的范圍內拓展法律監督的領域，強化法律監督的手段，使得法治從宣言、綱領式的宏大目標變為具體、可行的規則。法律監督的制度建構是國家司法改革的主線，受制于國家政治體制的架構形式，如何構建這一模式是牽一而動全身的巨大工程。根據我國政治體制的要求，法律監督制度是應然和必然的要求，不過在法律監督制度設置時，應符合國家政治權力運行和最廣大人民群眾根本利益以及司法和訴訟規律的一般要求。一方面要避免法律監督權的濫用而損傷其它權力的正常運行，另一方面也要避免監督的虛置化。筆者認為，強化法律監督制度設計時應遵循以下幾項操作原則：
　　
　　(一)法律監督時間的特定性
　　檢察機關的監督權主要是一種程序性權力，其效力主要是啟動相應程序和督促有關部門對違法情況進行糾正。因此，法律監督應受到一定的訴訟時效限制。不同形式的法律監督應具有不同的監督時效。如刑事立案監督時效應與刑事訴訟的追訴時效相一致。
　　法律監督時間的特定性具有以下意義：第一、有利于實現法律監督的目的。法律監督的目的在于糾正各種違法情況，不論是從糾正還是從預防違法情況角度而言，對超過時效的違法予以糾正一方面很難收到應有效果，另一方面也不合符權力運行規律；第二、有利于資源的合理配置。資源的有限性決定了應對其進行合理配置，沒有時效限制的法律監督是監督的濫用或泛用，無疑是司法資源的浪費。法律監督不是萬能的，必須注意法律監督的有效性和有限性。規定法律監督時效，就可以使監督主體擺脫難以查清、且現實意義不大的事案的拖累，集中力量對現行事案進行監督；第三、有利于社會的穩定。許多案件經過一段時間，社會關系會趨于穩定，新的社會關系已經逐步形成，如果法律監督無時效限制，顯然不利于社會關系的穩定。因此，確立有限救濟的監督和司法理念就成為必然。
　　
　　(二)法律監督范圍的確定性
　　檢察機關法律監督的范圍是由法律規定的，因而對超出法定范圍的違法現象，檢察機關無權進行監督。應當注意，對應當屬于檢察機關法律監督范圍，而由于法律的缺陷沒有規定或者未作明確規定的，應通過法律予以明確。
　　根據憲法和法律的規定，檢察機關的法律監督的范圍可從不同層面將其設置為權力監督、公益監督和訴訟監督三個層面。設置權力監督的目的是制約行政權和審判權無序擴張和濫用，促使其依法行政和依法審判；設置公益監督的目的是維護最廣大人民群眾的根本利益，使檢察機關成為國家利益、社會公共利益的“守護神”；設置訴訟監督的目的是保障司法公正，維護公平正義。
　　
　　(三)法律監督程序的保障性
　　程序性是法律監督權的主要特點，由此決定了法律監督是一種必然引起一定的程序、被監督者不可避免必須作出法律規定的反應的權力。完善合理的法律監督程序，是法律監督權得以有效實施的保障。法律監督是一種通過具體的法定職能而實現的權力，而不是一種超脫監督對象之外、以旁觀者的姿態指手劃腳的權力。監督者必須有可能充分介入各種法律活動，才可能在參與中實現對法律活動的監督。監督者與被監督者的關系不是與法律關系并列的另外的關系，而是就融合在法律活動過程中，發生在法律活動中的一種監督行為。因此這種監督行為的程序性保障顯得尤為重要。正如臺灣學者陳志龍就訴訟所言：“檢察官在刑事訴訟中之各個階段，均具有重要的功能，所以，刑事訴訟程序可以說是檢察官的程序，因而，在刑事訴訟程序的研究上，應將檢察官的角色列為重要課題。”根據我國政治體制的特色，檢察機關作為法律監督主體，所有訴訟程序的設計都應將檢察官的角色定位列為重要課題，所有法律活動的監督程序都應有檢察機關的一席之地。
　　法律監督程序的設計是否合理，可以從三個方面來判斷：第一、法律監督權的行使是否能使程序性違法得以制止和查究。第二、法律監督權的行使是否能使程序不當的行為得以糾正。第三、法律監督權的行使是否能使實體處分權啟動或錯誤實體處分糾正程序之啟動和促使不當實體處分得以改變。
　　
　　(四)法律監督手段的有效性
　　法律監督作為一項權力，與其他任何權力一樣應當具有“使他人因自己的介入不得不去做某一行為或不得不放棄某一行為的影響力”，正如法國學者米歇爾·克羅其埃所言：“任何權力現象，不論它產生于何種根源，不論它具有何等的合法性，也不論它的行使方法如何，都蘊含著某一個人或集團對于另外一個或若干人或集團施加作用的可能性。這就是美國政治學家羅伯特·達爾在作出并曾多次重申下邊的定義時所要明確的問題，這個定義的優點就簡單明了：‘A對于B的權力就是A能使B去做某件如果沒有A的干預B就不會去做的事情的這樣一種能力。’”權力的影響力的大小依賴于行使權力的手段的有效性。
　　法律監督權也不例外，其監督效果不僅需要監督主體依法盡職履行監督職責，更為重要的是應當擁有強有力的監督手段，沒有強有力的監督手段的監督難以使被監督機關糾正違法現象。法律監督的手段是解決人民群眾反映強烈的社會重大問題和司法不公問題的重要保障，否則，監督主體的監督意圖能否實現取決于被監督者是否配合，如果其不配合，則監督權就落空，監督主體往往會因為“監督不力”代人受過，充當“替罪羊”。
　　
　　(五)法律監督權力的約束性
　　任何權力必須置于相互監督制約機制之中，法律監督權也必須受到監督和制約。檢察機關在履行法律監督職能、行使法律監督權力時，在強化內部監督制約的同時，也應當和必須受到多重外部的監督和制約。這種外部監督和制約包括：接受黨的領導(政治監督)，堅持法律監督工作中的重大決策、重大工作部署、重大問題，及時向黨委請示報告；接受人民代表大會及其常委會的權力監督；接受政協及社會組織的民主監督和人民群眾的社會監督。此外，法律監督應受法定程序以及其它國家機關的制約。
　　
　　二、權力監督制度的建立
　　
　　(一)建立啟動違憲調查制度
　　檢察機關作為國家法律監督機關，其中一項重要職責是維護國家法律的統一實施。國家法律的統一實施包括兩方面意義，一方面指目前已制訂的法律能夠得到正確實施，另一方面禁止司法解釋、地方性立法等與國家相關法律產生沖突。我國為維護國家法律的統一實施確立了代表機關審查制的違憲審查制。為了使憲法監督制度真正有效得以實施，應建立檢察機關違憲案件調查控告制度：即由檢察機關啟動憲法監督審查程序，由憲法委員會決定是否受理，或根據憲法委員會的指令、或根據有關國家機構的控告對有違憲可能的案件進行調查和取證的權力，以及將違憲案件同證據提請憲法委員會審理的權力，由憲法委員會作出是否違憲的裁定。建立檢察機關違憲調查制度，一方面可以使憲法監督制度落到實處，另一方面使檢察機關法律監督權系統完整，無疑是對檢察機關法律監督權的強化。檢察機關為維護國家法律的統一實施，除應進行違憲調查外，對違背立法本意的司法解釋也同樣應具有調查權，以避免司法解釋過分擴大或限制。
　　
　　(二)建立行政執法監督制度
　　行政執法監督制度是指對行政權行使的單位或個人正確行使行政權進行監督，糾正應作為而不作為或不應作為而作為的行政行為，同時對違法的行政行為提出糾正和處理建議的制度。該項制度能有效對行政活動即行政權的正確行使實施監督。可根據案件的具體情況，采取檢察建議等形式督促單位或個人依法正確行使行政權，在檢察機關發出檢察建議后，其故意放棄或怠于行使訴權的或應作為而不作為或不應作為而作為的，檢察機關在依職權提起附帶民事訴訟后，對造成嚴重后果的應當注意追究受害單位有關責任人的瀆職責任。
　　
　　(三)建立司法彈劾制度
　　對于被監督者嚴重阻繞行使法律監督活動的，監督者有權提請權力機關對主要責任人進行職務彈劾的可行性操作程序。可以考慮規定對阻繞行使法律監督活動情節特別嚴重的，由檢察機關向同級人大常委會提出罷免動議；情節嚴重的，由檢察機關向同級紀檢監察部門提出對主要責任人進行黨內處分的建議。
　　
　　三、公益監督制度的建立
　　
　　從民事訴權理論的發展來看，最初的民事訴權完全基于私權產生，只有享有實體權利的人才能享有民事訴權。然而，民事訴訟的自身發展，已使得民事訴權的主體不再限于實體權利的享有者，負有民事義務的被告同樣享有訴權。隨著民事實體法調整范圍的不斷擴大，隨著民事權利被濫用及與國家、社會公共利益之間的沖突的日益凸現，民事訴權主體的范圍進一步得到拓寬，其中包括將這些“公共”性的利益歸于國家，由國家享有民事訴權已為許多國家的法律所肯定，這些為公益訴訟制度的建立提供了理論依據。公益監督制度應包括刑事附帶民事訴訟以及支持公益訴訟制度。
　　檢察機關提起刑事附帶民事訴訟，將刑事檢察職能與民行檢察職能緊密結合，有選擇地、探索性地依法辦理刑事附帶民事訴訟案件，既是對檢察職能的完整行使，也有利于促進檢察機關內部各項檢察職能的綜合運用，體現了對檢察機關法律監督權整體效能的發揮。同時，檢察機關針對國家、集體財產遭受被告人的不法侵害，在刑事訴訟中附帶提起民事訴訟，并由同一審判組織將被告人的同一行為引起的兩種訴訟合并在一起審理，這無疑會大大簡化訴訟程序，降低司法機關人力、財力和物力的投入。而且，查清被告人犯罪行為給國家、集體財產造成的經濟損失，有利于全面考察犯罪情節，正確應用法律懲罰犯罪。另外還可避免因國家、集體財產的管理者、使用者怠于行使訴訟權利，而使犯罪行為造成的經濟損失無法挽回，及時有效地保護國家、集體利益。
　　在民事公益訴訟中，檢察機關有權依法予以支持。在司法實踐中，應協助收集民事訴訟所需的證據，同時對于法律適用等問題提供幫助，保證民事公益訴訟的順利進行。以避免和減少案件起訴后因民事證據的原因而敗訴的情況發生。根據案件的具體情況，民事行政檢察辦案人員可以參與對民事訴訟證據的補充收集，保證民事訴訟的順利進行。在開庭審理過程中，根據需要可派員出庭發表支持起訴意見。在出庭時，民行檢察辦案人員要注意與原告方的配合，做到在舉證上既有分工又互相配合；發表意見時既要達到整體上的一致，又要突出各自的重點；舉證、提出意見和觀點時，避免與原告方相重復或相互對立和相互矛盾。在支持公益民事訴訟時，要嚴格把好事實關和證據關，力求事實清楚，證據確實充分。同時應依法監督人民法院公正審理案件，避免國家、集體利益受到損失。檢察機關依法行使支持民事公益訴訟，無疑將加大對國家利益、集體利益的保護力度。
　　
　　四、訴訟監督制度的完善
　　
　　人民檢察院依法對訴訟活動實行法律監督，這是憲法確立的一項重要原則。多年來的司法實踐表明，檢察機關依法履行法律監督職責，對于保證訴訟依法順利進行具有重要意義。但同時也應看到，目前由于相關法律規定不夠完備等原因，檢察機關履行這項職責面臨不少困難。因而有必要對訴訟監督制度予以完善。
　　訴訟監督制度是檢察機關對訴訟的監督權主要是一種程序性權力，其效力主要是啟動相應程序，或督促有關部門對違法情況進行糾正。在完善訴訟監督制度時應當注意：一、對應當屬于檢察機關法律監督范圍，而由于法律的缺陷或者未作明確規定的，應通過修改法律或司法解釋予以彌補或明確；二、監督者必須有可能充分介入訴訟活動。監督者與被監督者的關系不是與訴訟法律關系并列的另外的關系，而是就融合在訴訟過程中，發生在訴訟活動中的一種監督行為。
　　訴訟監督程序的設計是否合理可以從三個方面來判斷：第一、監督權的行使是否能使程序性違法得以制止和查究；第二、監督權的行使是否能使程序不當的行為得以糾正；第三、監督權的行使是否能使實體處分權啟動或實體處分不當改變。
　　在完善法律監督制度時應當注意，任何權力都必須受到制約，法律監督權也不例外。檢察機關在履行法律監督職能、行使法律監督權力時，必須受到外部的監督和制約。這種外部監督和制約包括：黨對檢察工作的領導，人民代表大會及其常委會的監督，政協的民主監督，輿論監督和人民群眾監督，以及其它國家機關的制約。為確保對檢察機關法律監督權進行民主監督的程序化、制度化，以增加公民和社會對檢察機關法律監督權的認同感，有必要進一步完善人民監督員制度、聽證制度