完善立案監督制度的幾點思考

　　內容摘要：立案監督權是我國法律賦予檢察機關的一項權利，對維護司法公正有著重要意義。但是，目前我國的刑事立案監督制度還不完善，在實際執行中，還暴露出很多問題，針對我國刑事立案監督的現狀和由此而引發的問題、進行分析，提出了完善立案監督機智的建議。
　　關鍵詞：刑事立案監督 完善
　　刑事立案監督是指人民檢察院對公安機關應當立案的案件沒有依法立案，以及刑事立案活動是否合法進行的法律監督，以糾正其有案不立，有罪不究，以罰代刑和刑事偵查權濫用等違法問題。為了更好的發揮檢察機關的法律監督職能作用，我國現行的《刑事訴訟法》規定和加強了對刑事訴訟各個環節的監督，完善了監督措施和手段，并首次將對公安機關刑事立案監督作了專條規定。開展刑事立案監督，不僅有利于加強人民檢察院刑事訴訟法律監督職能，更有利于打擊和懲罰犯罪，防止罪犯逃避懲罰，保護國家、社會和人民群眾的利益，維護司法公正，促進實現公平正義。當前，雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》也對刑事立案監督作了一些具體規定，但人民檢察院對公安機關的刑事立案監督的理論基礎還很薄弱，實踐指導上的一些矛盾也越來越多地被暴露出來，制約了檢察機關刑事立案監督工作的有效開展。本文試當前刑事立案監督存在的主要問題、原因及如何完善機制等問題，談一些個人的看法。
　　
　　一、當前刑事立案監督存在的突出問題
　　
　　(一)立案監督缺乏信息來源，案源渠道不暢，線索饋乏。具體地講：一是立案監督缺乏知情權。檢察機關立案監督活動的有效開展，需要必要的權力保障，這些權力至少包括知情權、涉嫌違法不立案的質詢權及對違法不立案的糾正權。然而，與刑事訴訟法配套的《人民檢察院刑事訴訟規則》，雖對立案監督如何行使質詢權和糾正權作出了相應的規定，但對如何行使知情權，卻留下了空白，致使立案監督顯得力不從心，難以掌握公安機關的立案情況，使立案監督工作處于等待被害人申訴、人民群眾控告及上級交辦的被動狀態。而且即使線索被我們從新聞媒體及公安機關的信息等方面獲取，但一遇到要向公安機關了解情況、調閱案件材料時，不是遭致拒絕，就是以他們內部有規定來設置門檻，有的甚至找出各種借口推諉和拒絕等等。我們知道，檢察機關對公安機關的立案活動實行監督，首先應知道在公安機關管轄范圍內是否發生了“有犯罪事實”或“犯罪嫌疑人應追究刑事責任”的案件；其次應知道公安機關是否依法審查并作出立案或不立案決定，對涉嫌違法的不立案案件進行質詢；最后，對認為公安機關不立案理由不成立的作出要求其立案的決定。因此，監督主體所應有的知情權既是監督權的內容又是行使監督權的前提。目前，在實踐中，在公安機關違法不立案的情況發生后，檢察機關通過怎樣的方式或途徑知曉這一情況尚無統一規定，無法適應進一步開展立案監督工作的需要。二是由于立案監督線索主要來自被害人控告或檢察機關辦案的過程中，造成某些人法律意識淡薄，有案不報，一些發案單位怕損害單位形象有案不敢報，而導致監督線索來源少，且質量不高，取之不易。
　　(二)立案監督的范圍過窄。第一，刑訴法第八十七條只規定對公安機關的立案監督，而對人民法院和人民檢察院的立案監督未作明確規定。我們知道，刑事立案并非僅指公安機關，而是指所有依法具有刑事立案職能的部門，檢察機關依法具有對貪污賄賂等職務犯罪的立案偵查權，因此，也就同樣會存在有案不立的立案監督問題。人民法院也擔負著告訴才處理的自訴案件的立案職責，這也同樣會存在該立案而不立案的立案監督問題。第二，刑訴法只規定了對應當立案而不立案的監督，而對不應當立案而立案的監督卻未作規定。這種現象雖然不普遍，但也不能忽視，因為這種現象將會導致偵查機關的刑事強制措施的濫用，侵犯公民的人身權利。在司法實踐中，我們曾發現公安機關對明顯不構成犯罪的一般違法人員，采用刑事立案，然后將人進行刑事拘留，隨后報批勞動教養，甚至有的轉治安處罰的情況。因此，檢察機關的刑事立案監督既要監督“該立不立”的問題，也要監督“不該立而立”的問題，只有這樣才能體現刑事立案監督的完整性。第三，對違反管轄而立案的監督問題，刑訴法也未作出明確的規定，這將不利于根除司法活動中的地方保護主義。現行刑訴法只規定檢察機關對公安機關該立不立的案件進行監督，而沒有規定對公安機關不該立而立的案件實行立案監督。實踐中公安機關對不應立案偵查的案件而立案偵查的現象，又往往伴隨著受利益驅動、地方和部門保護主義等傾向。有的公安機關受其影響，越權辦案，非法插手經濟糾紛，不惜動用刑事立案手段以達到討債追款等目的；有的公安機關出于故意或過失的原因，將依刑訴法第十五條規定不追究刑事責任的案件，也予以立案追究；也有的公安機關因認識上原因，混淆罪與非罪的界限，錯誤地立案追究本不構成犯罪的人等等。上述“不該立而立”現象的存在侵害了公民的人身權利、民主權利，其社會危害性并不比“該立不立”小。
　　(三)立案監督程序不完整，公安機關對刑事立案監督態度消極。由于法律所規定的監督方式的滯后性、被動性、局限性和監督措施的軟弱性，因此使得有些立案監督工作難以有效發揮作用。主要反映在1．立而不偵。對應當立案而不立案的，公安機關在接到檢察機關的說明理由或通知立案后，雖然立了案，但偵而不結，消極應付，久拖不決；2．先立后撤。對公安機關立案后又撤銷的案件是否合法，檢察機關難以監督；3．以罰代刑。公安機關對部分構成犯罪的案件，經過立案偵查后，以行政處罰或勞動教養處理結案，對此，檢察機關也難以監督；4．通知立案后仍不立案。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》規定，對公安機關在接到檢察院發出通知立案書仍不立案時，對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施犯罪的重大案件，經省級以上人民檢察院決定，檢察機關可以直接立案偵查。但對于行為人并非國家機關工作人員，或者雖是國家工作人員但并非利用職權實施犯罪的案件該怎么辦，法律上無明文規定。
　　(四)立案監督的意識尚待加強。這個問題主要反映在兩個方面：一個方面是承擔監督職能的檢察機關在具體執法過程中，有些同志立案監督意識不夠強，認為都是執法機關，要盡量避免因監督行為而影響檢公兩家的關系及協作。對此如不加以糾正，檢察機關的立案監督就會流于形式，違背立法設立立案監督的初衷。另一方面是公安機關偵查部門總認為檢察機關專找麻煩，所以就人為地設置一些障礙。有的害怕監督，搞文字游戲，案子明明沒有立，而當檢察機關發出說明不立案理由時，他就馬上填個立案表，把承辦人和領導簽字的時間都提到前面去，表示早就立案了，不需要檢察機關監督。由于立案的不規范性，導致立案監督工作的無法有效進行。
　　(五)立案監督中檢察機關與被害人利益發生沖突所形成的難題。根據刑訴法第八十七條規定，只要被害人“認為”某案屬該立不立而向檢察機關提出的，檢察機關就有義務(應當)要求公安機關說明不立案理由。這里，就被害人和檢察機關都認為某案屬該立不立這種情形而言，上述規定無疑是正確的。但在被害人認為某案屬于該立不立而檢察機關認為公安機關對該案不予立案是正確的時候，上述規定必然導致檢察機關左右為難，無所適從。
　　
　　二、改革完善刑事立案監督機制的思考
　　
　　(一)改革和完善刑事立案監督的法律制度。1．針對當前法律規定的局限性，全國人大常委會可以通過立法規定或立法解釋的形式，進一步明確和完善刑事立案的范圍及操作程序，并確立立案監督的法律后果保障機制，使公、檢、法三機關都能明確不接受監督所帶來的法律責任，賦予檢察機關《通知立案書》應有的法律效力，同時在立法上也賦予公安機關和人民法院對檢察機關立案通知不服，可向上級檢察機關一次申請復核的權利。以法律化的形式確保刑事立案監督工作落到實處，維護法律的統一。2、要以法律的形式賦予檢察機關刑事立案監督的知情權。(1)規定公安機關對刑事案件立案后，應將刑事案件立案登記表在一定時間內抄送同級人民檢察院備案，人民檢察院應及時審查，如發現不符合立案條件的，人民檢察院可依法予以糾正。如果公安機關對人民檢察院的糾正意見不服，可申請復議、復核。(2)公安機關立案后，經偵查認為證據不足，撤銷案件的，應將《撤銷案件報告》或作其他處理的決定移送同級人民檢察院備案，人民檢察院應及時審查，必要時應調閱案卷，并在一定時間內將審查意見通知公安機關。(3)人民檢察院應定期對公安機關的接報情況及治安案件的處理情況的登記進行了解，發現有應立案而來立案的，應及時發出立案通知書，通知公安機關立案。如發現有其他違法行為的也應提出糾正處理意見。
　　(二)慎重監督，突出重點。第一，要突出立案監督工作的重點：立案監督工作要圍繞社會政治大局的穩定，結合各類刑事犯罪活動上升的階段趨勢，特別是惡性犯罪案件發生的階段性的特點，有重點、有針對性地開展，以適應嚴格執法，嚴厲打擊各類刑事犯罪的客觀實際要求。所謂重點是指案情重大的惡性案件，如殺人、搶劫、強奸、盜竊、爆炸、制販毒品，重大的同伙犯罪、重大的流竄犯罪，涉嫌有徇私舞弊的案件，黨委、政府、人大轉辦的案件等等。對這些案件發現一件監督一件，并要搞好跟蹤監督，防止因工作不力而導致對犯罪的打擊不力。同時對其他有案不立、有罪不究、以罰代刑的案件也要列為重點監督的范圍，以增加偵查機關嚴格執法的意識。第二，要慎重行使立案監督權，確保準確無誤。依照刑事訴訟法的規定，立案監督是一種指令性監督。因此，在行使立案監督權的時候，既要堅持大膽監督、敢于監督、善于監督，又要做到慎重行事，力求準確，保證嚴肅性。工作中要嚴格審查，認真調查，核實有關情況，準確判斷是否應當通知公安機關立案偵查，一般應掌握的是能批捕、能起訴、能判刑的案件。對罪輕可能作出酌定不起訴的案件，民憤不大，社會影響較小，且以作過其他行政處罰可立可不立的案件，原則上可以不通知公安機關立案偵查。我們要通過正確、慎重行使立案監督權，保證立案監督工作的質量和良好的社會效果。
　　(三)提高認識，理順關系，加強溝通，善意監督。第一，要解決好認識問題。一是要處理好部門之間的關系與法律職責的關系。立案監督不是我們想不想干，愿不愿干的事，而是法律規定的職責，必須增強法律意識，增強責任感。同時，立案監督的目的是維護法律的嚴肅性，有力地打擊犯罪，維護社會的穩定。這同各部門的出發點是一致的，目標是共同的，工作是互助的，從這一點上說，是不會影響部門之間的關系的。反過來說，既然有法律依據，干起工作來名正言順，我們沒有任何理由畏縮，應該理直氣壯地去監督，否則就是失職。二是工作難度大與充滿希望的關系。立案監督工作難度大，政策性強，而且既觸及執法機關人員，又涉及公職人員。工作量大，難度大。但同樣是一項大有可為，充滿希望的工作。如果我們克服困難，下力氣在這方面取得突破，就會大大促進嚴格執法，從而贏得黨委信賴，取得人民的擁護，提高檢察機關的威信，樹立檢察機關的形象。三是監督力度與自身素質的關系。監督的成果取決于監督的力度，而監督的力度又來源于辦案的質量。二者的有機統一是立案監督工作的保證。第二，要理順關系，解決好配合問題。一是端正態度，擺正監督與被監督的關系。檢察干警要擺正位置，不以監督者自居，要一切從工作出發，一切從大局著眼，消除個人偏見。同時，原則問題不讓步，有了分歧多協商，使公安機關真正感受到立案監督不是爭高低，而是促進嚴格執法，確保法律的正確統一實施，目標是一致的。關系理順了，公安機關及其工作人員心悅誠服，就會積極配合工作。二是主動聯系，主動溝通。檢察機關要主動同公安機關通氣，征求聽取他們對案件的意見和看法，取得他們的理解和支持，以調動公安干警積極性。三是注意在嚴格執法上形成共識。要注意在立案監督中用法律去解決分歧意見，用法條去辨明正誤，在理解法律、運用法律條文上形成共識，把單方的意見變成雙方共同的意志決定，增強其效力。四是領導出面，加大協調力度。辦理立案監督案件時，遇有重大問題檢察院領導都要出面和公安機關領導溝通思想，協調關系，取得共識，把思想統一到打擊犯罪，維護社會穩定這一共同目標上來。上下左右統一思想，統一意志，統一行動，共同為打擊犯罪，保證法律的正確實施而工作。
　　(四)建立責任追究制度，以內糾為主。對于人民檢察院在刑事立案監督中提出的糾正意見，公安機關又確有糾正必要的，而公安機關不采納，人民檢察院有權查明原因，對于徇私枉法、包庇犯罪或制造假案、迫害無辜的嚴重犯罪行為，人民檢察院應立案偵查，依法追究行為人的刑事責任。對于情節輕微尚不構成犯罪的，人民檢察院有權建議追究其行政責任。
　　(五)加大人大對檢察機關的監督力度，建立人民監督員、新聞媒體、輿論監督等有效機制。各級人大可以直接行使監督權，要求負有立案職責的檢察機關必須立案，并及時將立案、偵查、結案等情況反饋給人大。檢察機關也應當建立人民監督員參與行事立案監督的工作機制，接受質詢。還應當主動接受新聞媒體、輿論等其他更廣泛領域的監督。
　　(六)強化檢察機關內部監督。作為實施刑事立案監督主體的檢察機關必須增強監督意識，從代表最廣大人民的利益為出發點，真正樹立“立檢為公，執法為民”的觀念。一方面要刻苦鉆研法律專業知識，不斷提高自身業務素質，正確地行使法律監督權，另一方面還要善于行使監督權。對于壓案不辦，有案不立等現象，要加大查辦力度，本著依法、準確的原則，充分行使法律賦予的立案監督權，對存在的違法問題要提出糾正；對偵查不力的要督促；對需要協助的要適時介人；對有意阻撓拖延的要查處。
　　綜上所述，人民檢察院要有效地實施刑事立案監督，必須在立法上給予保障，并建立一套行之有效的工作制度和監督程序加以規范，才能更好地如果化檢察機關的立案監督職能，充分體現人民檢察院法律監督機關的地位和作用。
　　責任編輯：陳