關于呼和浩特市兩級檢察機關檢察委員會工作情況的調研報告

　　自2003年以來，呼和浩特市兩級檢察機關在自治區院的正確領導下，認真貫徹高檢院和自治區院檢委會工作制度，遵循“積極、規范、務實、高效”的原則，不斷加強檢委會工作的規范化、制度化建設，使檢委會的議事水平和議事質量有了明顯提高。為進一步完善檢委會工作，更好地促進檢察工作，根據高檢院和自治區院《關于報送檢委會工作有關情況的通知》的精神和要求，我們對全市兩級檢察機關檢委會工作情況進行了一次認真全面的調研。
　　
　　一、基本情況
　　
　　(一)檢委會工作制度和議事規則建設逐步走向完備
　　建立和完善檢委會工作機制是檢委會建設規范化的前提。2003年市院結合高檢院，自治區院議事規則等制度和自身工作實際，在市院原有檢委會工作規則的基礎上，經過認真修訂和完善，重新制定了《呼和浩特市人民檢察院檢察委員會工作規則》，實行檢委會委員在會議記錄上簽名制度，制作印發檢委會會議紀要制度、檢委會會議決定督辦制度等。在9個基層院中，共有7個院制定了本院的檢委會工作規范性文件。較為突出的如新城區檢察院細化制訂了《案件督查辦公室工作規則》、《差錯案件評定標準及責任追究辦法》等制度。
　　
　　(二)機構、人員設置基本到位
　　目前全市兩級檢察院檢委會人員構成基本符合《人民檢察院檢察委員會組織條例》中規定的職數要求。9個基層院中有6個院設立了檢委會專門辦事機構，除新城區檢察院名稱為案件督查辦公室外，其他院的稱呼均為檢委會辦公室。這些檢委會專門辦事機構都設在法律政策研究室，并配有兼職秘書一人，承擔檢委會日常工作。在9個基層院中，市區4院配備了專職委員。5個旗縣院由于人員編制較少，還沒有專職委員。
　　兩級院共有檢委會委員90人，年齡在50歲以上的26人，占28．9％；40歲以上不滿50歲的47人，占52．2％；39歲以下的17人，占18．9％。男委員74人，占82．2％；女委員16人，占17．8％。從職務上看，檢察長和副檢察長40人，占44．4％；反貪局長8人，占8．9％；紀檢組長4人，政工科長1人二者合計占5．6％；公訴處(科)長7人，瀆檢科長3人，偵監處(科)長6人，控申科長2人，四者合計占21％；研究室主任4人，占5％；專職委員9人，占10％；無行政級別的檢察員3人，占3％。從文化程度上看，現有委員中，研究生5人，本科學歷46人，大專學歷35人，法律專業證書4人；另外屬于全日制法律專業本科學歷的7人，占委員總數的8％。
　　在9名專職委員中，50歲以上的6人，40歲以上不滿50歲的3人。本科學歷1人，大專學歷8人，全部為非全日制國民教育法學專業。從職級上看，正處級1人，副處級1人，正科級7人。
　　
　　(三)會前審查、會務安排、編寫紀要和決議督辦工作基本到位
　　全市兩級院凡設立了檢委會辦事機構的，對承辦部門提請上會的案件和事項，都能依照檢委會議事范圍、議事標準進行篩選過濾和程序性審查，凡內容不全或不屬于檢委會議事范圍的案件和事項，必須報請檢察長決定，退回議案，交承辦部門予以修改、補充或自行處理。凡是符合檢委會議事范圍的案件和事項報檢察長批準，及時安排會議召開的時間，向各位委員發送討論議案的相關材料，為檢委會委員事前熟悉和了解情況，做好充分準備，有利于提高議事和決策效率。兩級院對檢委會研究決定的案件和事項，都要由檢委會秘書編寫會議紀要或起草會議決定，并印發各檢委會委員和承辦部門，以便遵照執行，并通過督辦表的形式督促檢查相關單位的貫徹落實情況。
　　
　　(四)其他
　　目前兩級院檢委會都是臨時召開，由于案件多，辦案時限緊，例會制度很難實行。在研究案件時，遇到檢察長不同意多數委員意見時，或者不作決定下次再議，或者請示上級檢察院，沒有報請本級人大常委會決定的先例。
　　
　　二、存在的問題
　　
　　(一)檢委會人員結構尚不合理
　　在檢委會人員組成方面，按照《人民檢察院檢察委員會組織條例》、《內蒙古自治區人民檢察院檢察委員會議事規則》及《內蒙古自治區人民檢察院關于規范檢察委員會工作的若干意見》，檢委會委員的選任，除正、副檢察長外，從有利于議事出發，要體現檢委會組成人員業務水平的全面性，“有關負責人”應當從主要業務部門負責人中確定，研究室主任應當是檢委會委員，使檢委會形成知識結構全面、決策能力強的整體。而我市兩級檢察院檢委會人員組成尚未完全達到上述要求，基本按照其在院里以及部門擔任的領導職務配備，“通才”較多而專家較少。有3個基層院的公訴科長不是檢委會委員，4個基層院的偵監科長不是檢委會委員，兩級院10名研究室主任中只有4名是檢委會委員。還有4個院因本人工作調動等原因不宜再擔任檢委會委員，但是又沒有及時增補新委員，出現了檢委會人數為偶數的情況。檢委會委員必備的業務素質錯位為“政治待遇”，缺乏任期換屆和優勝劣汰的競爭機制，委員自身沒有壓力、業務素質要求不高、易上難下，造成客觀上的終身制，成分老化，思想僵化。這些在一定程度上影響著檢委會決策水平和議事質量。表現為議事時簡單的問題復雜化，復雜的問題簡單化。
　　
　　(二)檢委會的議事決策功能發揮不到位
　　一是討論具體案件多，重大業務事項少。據統計，檢委會研究案件比例占到98％左右，而研究其他事項僅占2％。二是重視個案研究，忽視案件整體質量的宏觀業務指導。即就個案討論研究個案，缺乏對某類案件的宏觀認識，缺乏對檢察業務的經驗以及存在問題的查找和思考，鮮有對檢察業務實踐的宏觀指導。三是只重視單一承辦部門的意見和信息，忽視其他相關部門的意見和信息。檢委會研究案件時，僅吸納案件當前所處環節的承辦人參會，以往其他環節承辦人列席檢委會的情況較少。存在承辦人為支持自己的觀點，片面匯報相關證據的情況，這樣，不僅缺少相關監督制約環節，而且不利于檢委會委員客觀全面地了解案件證據情況及各方面意見，勢必影響檢委會議事水平和議事質量。
　　
　　(三)檢委會工作程序不規范
　　1．檢委會會議記錄不規范。主要表現是出席人員名單沒有詳細寫明出席委員，請假委員、承辦人員、列席人員，對出席人員僅寫姓不寫名。個別基層院檢委會記錄字跡潦草，記載內容過于簡單。
　　2．檢委會檔案資料不全。個別基層檢察院除檢委會記錄外，提請檢委會研究事項審批表、提請檢委會討論案件報告、檢委會決定督辦表、檢委會會議紀要等其他資料不完整，資料歸檔工作不規范。
　　3．檢委會會議紀要制作不規范。檢委會會議紀要應當是一案一紀要。檢查中發現一份檢委會會議紀要記錄多個案件的情況，紀要發送到相關部門后，將無關案件的研究內容和信息存人卷內，不符合檢委會記錄內容嚴格保密的工作要求。
　　
　　三、當前改進措施和今后改革方向
　　
　　(一)加強學習，提高認識
　　提高檢委會工作質量和效率，必須加強必要的業務知識和檢委會相關規章制度的學習。應有計劃地安排檢委會委員學習法律法規和法律政策，以前瞻的理論為指導，研究檢察工作中帶有根本性、全局性的重大問題。定期、不定期有選擇地聘請專家、學者進行專題講座，使檢委會委員有了解和學習相關專業問題的條件，還應特別加強對專職委員的培訓，以提高檢委會的整體決策能力。
　　
　　(二)進一步規范檢委會人員構成，提高檢委會成員的素質
　　檢委會是檢察機關業務決策和指導的重要機構，應當通過其議事水平和決策的正確性表現出它在業務上的最高權威，這就要求檢委會委員是檢察業務的專家。因此在檢委會人員選任方面，應打破傳統的論資排輩、按行政職務確定檢委會委員的不科學做法，除本院業務領導、業務部門主要領導外，可以將某些具有豐富辦案實踐經驗和較高的法律政策水平的普通檢察官吸納到檢委會中。
　　應適當擴大檢委會委員的名額。根據《人民檢察院檢察委員會組織條例》和實際工作需要，我們認為在考慮轄區人口密度和單位干警人數的基礎上，市院檢委會人員名額以13人為宜，市轄區級院以7－9人為宜，縣級院以5－7人為宜。
　　
　　(三)在議事范圍上，要限制案件討論范圍，增加業務指導分量
　　1．對檢委會議事范圍建議作適當限制。要尊重司法規律，同時順應主訴、主辦檢察官制度的實行，對案件事實問題一般不作討論，而由承辦的檢察官以及分管領導通過直接審查證據材料建立內心確信來把握案件事實，避免相關人員通過“上檢委會”推卸辦案責任。
　　2．要適當限制案件辦理前期對案件的研究處理。法律或司法解釋并沒有規定案件在偵查或逮捕不能提請檢委會研究，但是，如果在偵查或逮捕時，檢委會經常對案件性質、適用法律等提前討論并作出決定，容易導致“先入為主”及“提前定案”，使檢察機關偵、捕、訴分開的內部監督制約機制難以發揮效用。一旦起訴時根據新的情況改變了原來研究的結論，又容易產生檢委會決議的不嚴肅問題，從而給檢委會權威帶來負面影響。
　　應定期對檢察業務工作中的新情況、新問題調查研究，形成書面材料提交檢委會討論研究，提出改進措施，指導檢察工作。同時，檢察機關每年工作報告也要在檢委會上研究，所以應適當擴大列席會議人員，以便調動干警關心整體檢察工作的積極性，集思廣益。
　　
　　(四)在議事程序上，應當使檢委會討論重大案件和重大業務問題進一步程序化、規范化
　　應健全檢委會成員的回避制度。檢委會成員本來屬于法律規定的回避對象，但因檢委會制度運作本身的特點，當事人難以行使對檢委會委員的申請回避權利，從而使檢委會成員的回避基本上依賴于自行回避。“任何人不能充當自己案件的法官”，回避制度不健全，勢必由程序不公正導致實體不公正。因為有的檢委會成員與案件或案件當事人有利害關系容易導致某種偏向；原來處理該案的檢委會委員，也容易為維護自己的威信而堅持原處理決定。健全回避制度，主要是進一步明確必須回避的范圍。每次研究案件時，首先由檢委會秘書提出回避要求，給予有關人員一個申請自行回避的機會；同時可以探索告知當事人對檢委會成員申請回避權并使其能夠有效行使此種權利的方式。
　　應加強檢委會討論案件和其他業務問題的準備工作，注意發揮研究室和檢委會辦公室辦事機構的作用。真正做到集思廣益，對重大疑難案件的處理，除業務部門的意見外，研究室或檢委會工作機構應對提交的案件進行預研，形成較為成熟的意見，這兩種意見同時提供給檢委會，供檢委會成員參考。
　　應當建立和堅持例會制度。例會制度是自治區院考核的指標之一，是使檢委會工作規范有序和制度化的要求，對于檢委會的有效運作和促使辦案部門提高辦案效率具有積極意義。為靈活起見，可以規定每半月召開一次，必要時可以臨時或延期召開。
　　
　　(五)在議事方式上，應考慮檢委會工作的外部監督問題
　　目前檢委會實行的是相對封閉的議事方式，多數檢察干警對檢委會討論的案件不知情，檢察機關內部對檢委會工作難以實施有效監督，而且外部監督也不充分。在調研中，有的同志提出一些積極的建議：一是對基層院請示的案件，可安排該院分管檢察長和辦案人員列席旁聽上級院檢委會，既可起到監督作用，又可提供具體信息協助決策，有利于檢委會委員“兼聽則明”。二是對一些疑難案件，在不違反保密原則的情況下，有針對性地要求助檢員以上干警列席旁聽，這樣能夠對干警起到以會代訓的業務培訓作用。三是對黨委、人大和上級檢察院交辦或需上級機關幫助協調的案件，邀請黨委、人大和上級機關領導列席檢委會，有利于問題的及時協調解決；對提請上級檢察院復議、復核的案件，邀請有關政法機關的領導和相關同志列席檢委會，既有利于相互制約，又便于溝通情況，達成共識。
　　
　　(六)在責任落實問題上，要強化責任機制
　　權力與責任應當是并存的，要避免出現“人人負責卻無人負責”的情況，必須強化檢委會研究重大案件的責任追究機制。
　　首先，應明確承辦人、部門領導、分管檢察長、檢察長這一基本責任鏈，在集體負責制的基礎上，實行個人負責制，出現問題后，首先循這一責任鏈追尋各自的責任。
　　其次，對每位委員發表的意見都逐一詳細記錄在案，如非因客觀性原因導致檢委會決策錯誤，既要追究集體責任，又要追究影響正確決策的委員的個人責任。
　　最后，必須規定檢委會委員的任免期限，廢除終身制。檢委會委員可與檢察長的任期相同，同年考核，同年換屆。檢委會委員應向全院干警述職，實行優勝劣汰。合格者連任，不合格者落選，使其有競爭、有壓力，以增強檢委會委員的責任感，也有利于責任機制的貫徹。
　　責任編輯：苗