國內學術界對我國社保資金投資監管體制改革的觀點綜述

　　一、對于社保資金監管體制的分析和評論
　　
　?。ㄒ唬┈F行監管體制存在制度性缺陷
　　由于歷史原因，我國至今沒有實現社會基本養老保險的全國統籌，資金的結余部分沉淀在各地方政府，企業年金也由地方社保機構經辦。許多專家分析了這種管理體制的弊端。
　　一是“自己管自己”的監管模式?！爸袊纳鐣Ｕ现贫葟慕⒅两褚呀?5年了。在這15年間，（地方）社保局集社?；鹦姓鞴芎屯顿Y運營者于一身。盡管政府在社保基金管理中建立了若干管理規則，但還是處于‘自己管自己’的監管模式”。
　　二是政府角色錯位?！艾F行體制把市場化投資的權利和錢給了政府部門”，“地方社?；鸸芾聿块T集運動員、裁判員于一身”。
　　三是“泛行政化”。“社保經辦機構既不是獨立的金融企業，也不是政府機構，既難以保障社保基金所有者的權益，也不具備承擔金融風險的能力”。在這種“泛行政化”制度設計下，“社?；鸸芾碇行暮茈y建立起有效的監督管理機制、規范的會計審計、資訊披露制度和風險防范機制”。
　　四是上海事件違規使用的社保基金大部分為企業年金。對此，有專家分析，“我國以前建立的企業年金并不是嚴格意義上的信托制，基金的運營與投資沒有完全納入到規范的市場化運作程序上來，是政府的附屬物，資產沒有獨立出來”，我國企業年金監管制度已到了改革的關頭。
　　
　?。ǘ┥绫；疬\作缺乏監督制衡和公開透明
　　一是監督體系“先天不足”。“表現在內部監督和政府監督出自一個利益共同體，不可能進行真正有效的相互監督；社保資金運作不公開、不透明，社保費繳納者只知道社?；鸸芾碇行脑诠芾碜约旱摹ＣX’，卻無從了解這筆錢如何被管理，社會監督形同虛設”。
　　二是監管缺乏協調與互相制衡?！暗胤降呢斦?、稅務、銀行、審計、工會等多個部門都參與管理，實際操作往往造成‘九龍治水’、職責不清，后果是管理部門很多，而發揮作用的很少?！?br/>　　三是信息披露制度不健全?！巴顿Y管理透明度太低，各種違規問題無法及時發現和制止，導致基金被挪用、擠占，如通過委托理財方式收取利息及收益分成，多提管理費，提供貸款的抵押擔保等?！?br/>　　
　?。ㄈ┍O管體制改革取向的主要觀點和建議
　　一是建立以中央監管為主的集中監管模式。有專家分析，“對于社?；鹜顿Y制度來說，全國只有一個投資制度和一個投資策略，至今為止還沒有發現一個國家的地方政府有權單獨立法予以獨立投資。這是因為，地方獨立投資造成的風險和損失最后要由中央政府來承擔，社會保障的最后擔保人是中央政府，而不是任何地方政府”。因此，社保基金的監管權應在中央政府。
　　有專家認為：“實行以中央監管為主的集中監管模式，有利于全國統一協調和政策法規的貫徹落實，節省監管成本。明確相關部門責權及協調機制，制定共同的報告制度標準”。
　　持反對意見的人認為，“把全國各地一兩千種企業養老基金統一掌控在中央政府手中，雖然可能減少腐敗現象，但卻容易引起另外一個問題，即地方官員征收基金的積極性下降，中央政府可能沒有辦法讓地方做費力不討好的事情”。
　　二是出臺規范社?；鹜顿Y管理的有關法律。有專家認為：“現行社保基金管理制度、投資制度缺乏規范，長遠之計在于出臺一部專門的法律，明確社保機構的法律責任、職責范圍，規范基金的征繳、管理、支付、運營等行為”。對此，我國可以借鑒有關國家如美國《社會保障法案》和《雇員退休收入保障法案》立法的有益經驗，在目前國務院和有關部委部門管理條例的基礎上，明確劃分不同種類社?；鸬耐顿Y行為。
　　三是加強社會監督和信息披露。有學者指出：“當前從推進管理行為透明化入手，在短時間內建立公開、透明的基金運作模式，是破解監管難題的一個途徑”。為此，“應建立嚴格的信息披露制度，基金營運機構必須將基金投資的成本、效益及其他重大事項及時向公眾披露；社會保險機構也應每年向社會公告社?；疬\營情況”。在這方面，可以借鑒國外較為成功的案例，如日本的社會保障咨詢委員會的做法。
　　
　　二、對社保資金保值增值的建議和爭論
　　
　?。ㄒ唬┓智鍘最惿绫；鸬男再|和投資方式
　　一是基本養老保險的社會統籌資金。它是現收現付的性質，學者們普遍認為，統籌基金不宜投資資本市場。例如，美國的聯邦xl2Ag2C89u/DTZ3K61mVpbBnY4t/lxoXNzr5e+c3lTU=社保信托基金，主要是購買政府發行的特種債券。還有學者撰文專門分析了以日本為代表的“東亞化”社保基金投資方式的危害性，指出，對我國來說，這是尤其值得警惕的教訓，即人均GDP邁入1000美元的歷史門檻后，要謹防將社保統籌基金投資于基礎設施、產業等領域，否則，養老金會產生大量呆壞賬。
　　二是基本養老保險的個人賬戶資金。它是完全積累性質的，應采取市場化的投資管理模式。目前，我國正處于做實賬戶的試點推廣過程之中，但賬戶做實后同樣面臨著實現保值增值的投資困境。因此，有專家借鑒歐亞幾個國家的改革經驗，提出了我國采取名義賬戶做法的可行性。
　　三是企業年金。由于它屬于補充養老保險的范疇，應采取市場化委托投資運營的方式，這方面幾乎沒有什么爭議。
　　針對我國社?；鹜顿Y制度缺失的狀況，有專家指出：構建我國社?；饝鹇酝顿Y體系的任務已非常迫切，中央政府應統一出臺政策，針對統籌基金、個人賬戶基金以及“全國社?；稹钡牟煌攸c，制定相應的投資管理策略，明確各自的投資方式和投資渠道，通過資源整合，實現全國統一投資管理的目標。
　　
　?。ǘ┩顿Y主體問題
　　一種意見認為，基本養老保險資金的投資主體還應由省級政府來負責投資；另一種意見認為，應將基本養老保險的統籌部分與個人賬戶部分的投資主體分開，前者可以繼續由省級政府負責，后者應由中央政府負責。
　　
　?。ㄈ┩顿Y渠道問題
　　一是亟需拓寬投資渠道。我國社?；鹜顿Y回報率過低一直是詬病，出于安全性的考慮，政府將社保基金限定在存銀行，買國債的范圍之內。一種看法認為，拓寬投資渠道是必要的，否則，積累制養老基金（包括做實賬戶）就失去了存在的意義。持反對意見的人認為，鑒于我國目前資本市場狀況，社?；饝酝顿Y國債為主。甚至有香港學者說，社?；穑òㄆ髽I年金）不能進入股市，否則，“進一個死一個”，尤其是上海社保案發生以后，認為“社保基金投資安全永遠是第一位的”。學界比較居中的第三種看法是：“養老基金進入資本市場實現保值增值應該是一個漸進的過程，期初總是投資于低風險的產品，隨著資本市場的成熟，再逐步加大高風險產品的投資比例”。
　　二是參與實業投資。有專家表示，“養老保險等社?；鹁哂虚L期性和巨大性，我國經濟發展需要這樣的資金，比如，基礎設施的建設，這些項目既需要大量的長期資金，也能夠提供比較穩定的利潤回報，國家可以引導社?；鸲嗤兜竭@樣的項目中，實現‘雙贏’?！?br/>　　三是開拓國際資本市場。國內外不少專家建議：社?；鹜顿Y境外有利于分散風險，提高收益回報。尤其是在當前階段我國資本市場相對薄弱的情況下，養老基金不應局限于小范圍的本地資產，可以通過合適的機制和渠道投資海外資產、股票、債券等金融工具。有專家建議，內地的社?；鸸芾頇C構若擔心自身經驗不足，可以同大型國際金融機構合作。這些專業化投資機構在資本市場里選擇投資品種、分散投資風險方面具有豐富的經驗和良好的信譽，可以為我國社?；饚硐鄬Ψ€定和較高的收益。
　　從國內外學者對社?；鹜顿Y問題的研究觀點中，可歸納幾點結論：第一，當前，社?；鹜顿Y管理應注重制度體系構建，理順管理體制；第二，上海社保基金案說明，社保基金監管體制已到了不得不改的地步；第三，破解保值增值難題，重在開闊思路，多方位尋求途徑。
　　（作者系中國社科院拉美所所長、助理研究員）