關于構建中國老年人照料服務體系的建議

　　目前，我國是世界上老年人口最多的國家。從目前到2050年的40多年，我國人口老齡化呈現快速到加速發展的趨勢，建立完善老年人照料服務體系是應對老齡化、構建社會主義和諧社會的必然要求。
　　
　　一、當前老年人照料服務的現狀及問題
　　
　　2005年全國1％人口抽樣調查顯示，我國60歲及以上人口為14408萬人，占總人口的11.03％，其中65歲及以上人口占7.69％。全國已有21個省（市）相繼進入老年型地區。據全國老齡工作委員會辦公室的預測，到2020年老年人口（60歲及以上）將達到2.48億，占總人口17.17％，2021—2050年，老齡化水平將加速推進到30％以上，老年人口總量超過4億。與此同時，人口高齡化日益突出，80歲以上高齡老人的數量將超過1億。在人口老齡化過程中，需要生活照料和護理服務的老人必然不斷增多，照料需求也必然呈現多層次、多樣化。
　　長期以來，我國老年人照料服務以家庭為主。但是隨著家庭小型化和“空巢”家庭的增多，家庭養老照料功能逐漸減弱，而現有社區和機構提供照料服務的能力嚴重不足。近年來，民政部在全國組織實施了“星光計劃”，加強社區老年福利設施建設，一些城市政府財政出資為高齡老人購買照料服務，組織開展助老、敬老活動，但是目前地區之間社區養老服務發展十分不平衡，服務結構不盡合理，以開展文化娛樂活動為主的較多，缺乏老年人最迫切需要的日常生活照料服務，服務模式比較單一，護理隊伍十分薄弱，使社區還不足以具備有效彌補家庭養老弱化的能力。全國現有各類養老福利機構4.1萬個，床位163萬多張，平均每千老人11.6張，與發達國家平均每千老人擁有50—70張的水平相差甚遠。公有老年福利機構主要面向“三無”、“五保”等老年福利對象，民辦養老機構受場所、資金和體制上的制約發展不快。現有老年人照料服務機構不僅數量不足，基本設施條件較差，有些機構房屋破舊、設備短缺，難以滿足老年人生理、心理多方面的需求，致使入住率普遍偏低。平均每個機構不到40張床，規模效益不高，多數機構運轉困難。總體上看，當前我國老年人照料服務遠遠不能滿足老年人的需求，還沒有形成適應經濟社會發展水平，應對老齡化挑戰，良性循環的老年人照料服務體系。
　　
　　二、老年人照料服務體系基本框架
　　
　　立足我國社會主義初級階段的基本國情，以及老齡人口規模巨大、老齡化發展迅速和“未富先老”的主要特征，借鑒國外養老體系的有益經驗，國務院老齡工作主管部門已經明確，我國老年人照料服務體系堅持以居家養老為基礎，社區照料為依托，機構養老為補充的方向建立完善。
　　
　　（一）居家養老為基礎
　　世界上大多數國家的養老都是以家庭為主，即使發達國家機構養老的比例也只有5—7％左右。從經濟的角度看，居家養老對于國家與家庭都是成本較低的最好選擇。在我國人們普遍的傳統觀念里，只有那些無子女或被子女遺棄、無依無靠的人才會進養老院，大部分老人也喜歡和子女在家庭中生活。目前98％以上的老年人生活在不同類型的家庭中，今后一段時間也不會低于95％。但是，隨著家庭小型化，今后很多家庭一對夫婦可能需要照顧4個甚至8個老人，同時由于代際分居、空巢老年人和雙代老年人家庭增多，人口高齡化導致生活半自理和完全不能自理老年人增多等等原因，傳統家庭養老方式受到嚴峻挑戰。適應新的變化，倡導居家養老，就是鞏固家庭照料的基礎，充分發揮老年人在家庭中生活，經濟負擔較低、生活豐富、易于得到精神慰籍等優勢，同時通過強化社區照料的功能，把社會化服務引入家庭，從過去單純依靠家人照料發展為家庭與社會服務相結合共同照料，減輕在職人員的后顧之憂。
　　
　　（二）社區照料為依托
　　在長期的實踐中，發達國家趨向以社區照料取代大規模的機構養老。隨著我國社區建設的不斷推進，社區在養老中的作用越來越突出。社區照料功能主要體現為兩種方式：一是將一些為老年人服務的場所、設施建在社區，貼近老年人生活，便于他們走出家門，走入社區，接受日間照料和健康指導等服務，參與各類社會活動包括文體娛樂、老年互助服務等；二是為不能或不愿出門的老人，主要是生活半自理和完全不能自理的老人，上門提供保潔、送飯、洗澡等日常生活照料和護理，設立家庭病床開展治療、康復等服務，建立定期或不定期問候制度，提供緊急救援和安全保障服務，使社區成為居家養老的支撐基礎。
　　
　　（三）機構養老為補充
　　養老服務機構包括老年公寓、老年福利院（敬老院）、護理院、臨終關懷醫院等，其中老年公寓主要是為生活能夠自理的老人提供自助式養老，其他養老機構以接收“三無”和“五保”老人、需要長期照料護理的老人為主，也有一些“空巢”家庭老人選擇機構養老，以減輕家庭照料的困難，或避免孤獨。各類養老機構擁有適宜老年人生活的設施條件和具備相關專業技能的人員，為不同類型、不同需求的老年人提供專業化的生活照料和醫療護理服務。
　　
　　三、有關建議
　　
　　構建老年人照料服務體系不僅關系到老年人享有經濟社會發展成果，提高生活質量和生命質量，而且關系到家庭、代際乃至社會的和諧、公平。同時，老年人是使用醫療護理資源的主體，通過有效的制度安排，降低社會撫養照料成本和家庭的經濟負擔，有利于經濟社會的持續健康發展。老年人照料需求是多層次、多樣化的，照料服務體系需要政府與市場、社會共同努力逐步建立完善。
　　
　　（一）明確政府職責
　　構建老年人照料服務體系是一項具有公益福利性質的任務，是政府維護社會公平、提供公共服務的職能體現，因此應強化政府的相關責任。各級政府部門要將構建老齡照料服務體系作為“十一五”期間和今后十幾年內應對老齡化的重要舉措，統籌規劃，著力推進。要健全政府公共財政投入機制，加大構建老齡照料服務體系的投入，包括安排服務基礎設施建設投資、服務機構運行經費補助、困難老人服務補貼等。要制定并落實扶持政策措施，動員社會力量，大力開發服務項目，逐步形成政府主導、社會各方積極參與的社會化老年人照料服務格局。
　　
　　（二）加強設施建設
　　一是社區老年人照料服務設施。今后絕大多數的老年人要依托社區居家養老，社區必須要有相應的服務條件。在社區建設中，應根據人口規模和服務半徑，規劃建設老年人日間照料服務中心、社區衛生中心、老年活動室、老年就餐點等各類老年人照料服務設施，為老年人提供就近低廉的照料服務和文體活動場所，并以此為依托，進一步豐富社區居家養老服務的內容和形式，通過政府設立公益性就業崗位和對高齡或困難老人服務補貼等方式，由社區組織提供各種上門照料護理服務。
　　二是愛心護理工程。新建和改擴建一批老年愛心護理院（部），主要為生活半自理或完全不能自理的老人提供生活照料、護理康復、精神慰籍、臨終關懷等長期照料服務。建設完善符合需要照料老年人特點的基礎設施條件、配置必要的設備，提高照料護理服務的能力和水平，重點面向低收入的老年人。同時應通過政府提供貼息或床位建設補貼等經濟手段和政策引導，鼓勵吸引民間資本和社會組織參與愛心護理工程的建設，擴大規模，使服務設施能夠適應老年人長期照料服務的基本需求。
　　三是農村敬老院。與城市相比，農村面臨的老齡化壓力更大。2000年農村老齡化程度比城鎮高1.24個百分點，隨著農村富余勞動力轉移的加快，老齡化進程將更快推進。農村現有“五保”供養對象350萬人，平均集中供養率僅為22％，“十一五”末期供養對象將達到580萬人，供養能力嚴重不足，更難以向其他老齡人口提供服務，特別是中西部地區農村敬老院多建于上世紀70—80年代，年久失修，設施普遍較差，服務水平不高。“十一五”期間應加快農村敬老院的建設，重點提高對五保供養對象的有效供養能力，逐步拓展服務功能，推動完善農村社會救助服務網絡。
　　
　　（三）轉變運行機制
　　堅持養老服務社會化方向，政府通過規劃、資金、政策進行引導和監管，老年人照料服務機構應主要依靠社會組織和民營企業舉辦，發展慈善事業，應探索多種運營方式，針對不同的服務對象、服務功能和服務條件，以及經營性質，區分建立公益性、非營利性和營利性機構，實行不同的經濟政策、管理和運行機制。即使政府舉辦的公益性或非營利性機構也可以探索采取國有民營等方式，招標選擇有資質的民辦養老服務機構經營管理或在社會上招聘經營主管人員。營造良好的競爭環境，增強機構的發展活力，促進服務效率和質量的提高。在有條件的地方，應研究探索建立社會護理保險辦法，形成制度化的護理照料費用分擔機制，保持老年人照料服務體系健康、可持續地發展。
　　（作者單位：國家發展改革委社會發展司）